RENOUVELLEMENT URBAIN : les 4000 de La Courneuve, Lyon-La Duchère, les Quartiers Nord de Marseille

Etude-témoignage soutenue par l’Institut CDC pour la Recherche, la SCET et L’Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional d’Aix-en-Provence (2014-2016).

Synthèse comparative réalisée par Jean-François Serre avec la collaboration de Bernard Jacquinot, Jacques Jullien et Bernard Pailhès (juillet 2017).

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A la mémoire de Marcel Hénaff, dont l’ouvrage, La ville qui vient (Editions de L’Herne, 2008), petit joyau de la littérature de l’urbanité, source d’inspiration de ce qui fut au coeur de cette enquête, a l’insigne mérite d’avoir, avec sobriété et pénétration, relié l’avenir pressenti des villes à leur fondement anthropologique, indissociable de leur fonction matérielle.

TABLE DES MATIERES

Les 4000 de La Courneuve : plan d’origine des secteurs sud (à gauche) et nord (à droite)
séparés par le carrefour des Six-Routes
La Courneuve, secteur sud des 4000 : plan de masse de Bernard Paurd
La Courneuve : plan de rénovation du secteur nord des 4000
Marseille : plan de rénovation des quartiers Nord
La Duchère : plan actuel (1917)

« Il ne s’agit plus seulement de livrer des logements en plus grand nombre possible. Il s’agit de faire naître des quartiers nouveaux composés avec tous les équipements publics et les activités commerciales, artisanales ou industrielles nécessaires pour qu’ils aient eux- mêmes une vie collective propre tout en s’intégrant dans un ensemble urbain ou régional plus vaste. » [Pierre Sudreau, ministre de la construction de 1958 à 1962]

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Selon une enquête conduite par Paul Clerc dans 53 grands ensembles d’agglomérations d’au moins 30 000 habitants en 1965, 88% des habitants d’immeubles collectifs se déclaraient satisfaits de leur logement… comparé à celui occupé précédemment.

La Duchère : ensemble de 350 logements de la SAVL à Balmont.
Au premier plan, flèche de l’église, désaffectée,
reconvertie en cinéma d’art et d’essai.

«En quoi le passé, ses réussites comme ses erreurs, peut aider pour éclairer les actions à venir ?»

Jacques Jullien, ancien directeur régional de la SCET

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Préambule

Ce travail réalisé en collaboration n’est pas sorti de rien. Il s’inscrit dans un contexte et une certaine conjoncture. Dans des histoires personnelles aussi que l’on taira, non par pudeur mais parce que hors sujet malgré le lien ténu mais résistant auxquelles il se rattache. C’est aussi dire que cette étude couronne des parcours professionnels qui n’ont pas manqué de laisser des traces et des interrogations que l’on pourra déceler en filigrane comme autant de problématiques, que ce soit celle du projet, de l’intégration urbaine, de la forme architecturale, de l’insertion sociale, de leur articulation, de l’organisation du pilotage… rencontrées dans le cours de l’enquête. Ce qui ne saurait, bien évidemment, tenir du hasard.

Une ultime interrogation nous taraude aujourd’hui : 40 ans après le lancement des démarches Habitat et vie sociale (HVS), 26 ans après la création d’un ministère de la ville attribué à Michel Delebarre (1990), pourquoi le dernier rapport publié par l’Observatoire des Zones Urbaines Sensibles (ONZUS), pour 2014, fait-il le constat que les écarts entre les quartiers, pourtant prioritaires, de la politique de la ville et les autres continuent à se creuser ? Constat non contredit par le rapport pour 2015 du nouvel Observatoire National de la Politique de la Ville (ONPV) qui lui a succédé, mais se garde bien de faire des rapprochements d’une année sur l’autre, les nouveaux critères de la géographie prioritaire lui en offrant le prétexte. Quant au rapport de ce même observatoire pour l’année 2016 on notera, qu’outre l’établissement d’une typologie des quartiers prioritaires et un état des lieux de la mise en place et du fonctionnement des Conseils citoyens, il est axé sur l’impact du PNRU sur la mixité sociale entre 2003 (année de promulgation de la loi Borloo) et 2013. Il note à plusieurs reprises que les progrès enregistrés sont encore modestes (4 occurrences), tout en faisant remarquer que le PNRU n’est pas achevé. Il ne revient pas sur la question des conditions de vie des habitants, les écarts constatés avec les autres quartiers et les évolutions qu’avait pointées le rapport pour 2014.

Le rapport rappelle que le PNRU 1 comprend 399 projets locaux et indique que près de 70% des investissements du programme et 64% des subventions de l’ANRU ont été consacrées à l’habitat. En 10 ans, de 2003 à 2013, 15% des logements sociaux des quartiers en rénovation ont été démolis et près de la moitié des ménages concernés (47%) ont été relogés dans ces mêmes quartiers, manifestant la limite de la politique de
« peuplement » poursuivie par les pouvoirs publics. A partir des résultats d’une analyse contrefactuelle, le rapport observe « une évolution du peuplement des quartiers conforme à l’objectif de mixité sociale, dans un contexte général peu propice, comme en témoigne les évolutions de pauvreté dans les autres ZUS ». C’est ainsi que la diminution moyenne de la proportion de ménages du premier quartile (les plus pauvres) a été, entre 2003 et 2013, de 1,2 point dans les quartiers objet de PRU par rapport aux autres quartiers de ZUS.
Inversement la proportion de ménages du dernier quartile (les plus riches) a augmenté de 0,3 points. D’autre part, le pourcentage de ménages relevant du premier quartile a évolué de 45,6% à 45,9% dans les quartiers en rénovation urbaine alors que dans les autres quartiers situés en ZUS il est passé de 40,6% à 42,0%. Quant à la part de ménages du dernier quartile, il passe de 10,0% à 9,8% dans les quartiers en rénovation et de 11,6% à 11,1% dans les autres. Evolution positive mais effectivement encore modeste. Enfin, toujours selon le rapport,
« les logements privés construits entre 2003 et 2013 accueillent une proportion de ménages pauvres deux fois moindre que celle des logements sociaux » : 25,8% contre 53,8%. Le rapport relève également d’importantes variations selon les quartiers, un quart des quartiers concentrant les évolutions les plus importantes en ce qui concerne le peuplement, ceux où les démolitions ont été les plus intenses (1/4 des quartiers représentant 28% des démolitions contre 7% ailleurs mais toujours en ZUS) : le taux de diversification y atteint 6% contre l’évolution du « peuplement ». Ils ne disent rien sur l’impact des mesures spécifiques à la politique de la ville sur la généralité des quartiers « sensibles » ! C’est la limite de l’analyse par rapport à la problématique que nous avons cherché à cerner à travers nos trois études de cas.
Rapport de l’Observatoire National de la Politique de la Ville (ONPV) pour l’année 2016

La politique de la ville est-elle une politique d’exception destinée à être supplantée à terme par une politique urbaine liant indissolublement les aspects urbanistiques et sociaux ou est-elle appelée à durer ? Auquel cas il faudrait changer de registre pour en redéfinir la finalité et, partant, son positionnement dans l’ordre juridique, avec les conséquences qui en résulteraient sur la vocation de la société urbaine à incarner l’idéal républicain. Autant de questions, reflet des préoccupations des acteurs de terrain, que notre enquête a soulevées, propres à interpeller, croyons-nous, les responsables à quelque niveau qu’ils se situent.

Telles sont les motivations qui nous ont conduits, la retraite venue, à déposer à l’automne 2011 auprès de l’Institut CDC pour la Recherche ce projet d’étude portant sur les démarches de rénovation-renouvellement urbain des 4000 de La Courneuve, de La Duchère à Lyon et des quartiers Nord de Marseille, et à centrer le sujet sur le clivage entre disciplines et le cloisonnement des pratiques qui en résulte, lesquels nous sont apparus comme pouvant être à l’origine des difficultés rencontrées par les praticiens pour relier les problématiques de la rénovation à celles de la société urbaine, saisie dans ses diverses dimensions. Comme si le défaut de vision globale pouvait être compensé par l’alternance de stratégies mises en œuvre au gré de changements de majorités politiques, et ce, au détriment de la cohérence de traitement dans la durée. Certains nous ont bien opposé que l’alternance de stratégies serait liée à l’actualité et à l’acuité des problèmes qu’elle posait aux pouvoirs publics : la pénurie de logements, l’emploi, la précarité, l’exclusion, l’échec scolaire, la dégradation de l’hygiène, la délinquance… Il est incontestable que ces facteurs peuvent jouer et orienter les politiques, mais n’expliquent pas les sempiternels revirements stratégiques au gré des changements de gouvernement ou des renversements de majorité.

Mais, le produit de ce travail collectif (quatre membres, un cinquième ayant dû renoncer pour raisons de santé) est également tributaire des conditions dans lesquelles il s’est déroulé et qui nous ont amenés à réduire les déplacements pour limiter des frais jugés trop élevés. Il porte la marque des perturbations qui en ont résulté. En conséquence de quoi, nous avons dû aussi en rabattre sur les ambitions de départ, nous adapter et infléchir en cours de route une méthodologie qu’on aurait souhaité plus rigoureuse et plus collaborative (planifiée initialement sur deux années, pour être en phase avec la préparation du Programme National de Renouvellement Urbain, l’étude s’est en fait prolongée sur plus de cinq ans compte tenu du retard au démarrage et des aléas de son déroulement). Raison aussi pour laquelle ce travail relève plus du témoignage d’anciens briscards  que d’une recherche proprement-dite, avec l’espoir, sans-doute présomptueux, que les matériaux récoltés et les pistes explorées pourront intéresser quelques chercheurs après nous, moins contraints et plus aguerris, en vue d’en conforter les hypothèses, et servir à des professionnels n’ayant pas le recul suffisant pour évaluer l’impact de leur pratique sur une société urbaine insaisissable dans le feu de l’action ; sachant bien qu’il n’est, dans ce rapport d’enquête, pas de réponses apportées à nos interrogations qui n’aient été inspirées par les acteurs avec lesquels nous nous sommes entretenus. Ce serait donc bien en vain que l’on y chercherait l’originalité, ou des recettes, juste des propositions suggérées par l’expérience.

Le point de vue adopté sera celui de l’aménageur, ne serait-ce que par fidélité à l’esprit de notre métier. Ce point de vue, c’est celui de l’espace à deux dimensions, objet du « zoning », qui a le tort de faire trop bon marché de la troisième dimension, celle que promeut l’urbaniste avec sa vision en volume. Il tend, en outre, à sous-estimer les enjeux économiques, sociaux et culturels, lesquels, pourtant, constituent autant de dimensions qui, pour être complémentaires, n’en sont pas moins substantielles. Or, la retraite nous permet justement de prendre le recul nécessaire pour souligner les limites de ce point de vue et faire le lien avec les aspects sociaux, économiques et culturels du renouvellement urbain, conscients que nous sommes que la ville est inséparable de la société urbaine qui l’abrite et l’anime. À cette exigence, ne pouvait tenter de répondre qu’une équipe pluridisciplinaire de praticiens partageant les mêmes attendus.

Notre approche du sujet se décompose en trois étapes : l’état des lieux, les objectifs, la démarche pour les atteindre. L’état des lieux, nous a fait apparaître les sites comme étant contrastés à la fois physiquement et socialement, mais non sans que s’en dégagent des constantes : une homogénéité de formes urbaines, à la base de tours et de barres, et une homogénéité de statut social (catégories socioprofessionnelles et niveaux de vie) alliée à une diversité d’origines culturelles. Contrairement à une première intuition, il nous est également apparu que les objectifs, malgré les injonctions des pouvoirs publics centraux, pouvaient différer localement : priorité urbanistique pour les uns, sociale pour les autres ; mixité sociale pour les uns impliquant de « casser les ghettos », promotion des populations en place pour les autres…, étant précisé que ces objectifs sont aussi dépendants de l’horizon dans lequel on se situe : court ou long terme. Quant aux démarches adoptées, au croisement du diagnostic dressé et des objectifs fixés, elles articulent différemment les diverses dimensions de l’urbain, au sens large du terme, et les phases de projet et de réalisation. C’est dire qu’en cheminant, la réalité s’est révélée moins simple qu’elle ne nous était apparue de prime abord, les politiques de la ville au niveau local étant quelque peu décalées par rapport à la politique de la ville.

Pour avoir suivi un cheminement largement improvisé du fait des contraintes et incidents de parcours rencontrés (empêchements, voire abandons pour raison de santé), l’étude n’a pas non plus été exécutée sans méthode. D’une part, si le travail a été réparti entre les membres de l’équipe en fonction du lieu de résidence de chacun pour des raisons pratiques et d’économie, l’étude des aspects économiques et d’insertion professionnelle a été prise en charge transversalement par un spécialiste de ces questions ; d’autre part, si les investigations auxquelles les membres de l’équipe se sont livré ont porté à la fois sur la collecte de documents et de données, y compris statistiques, ainsi que sur des entretiens (une centaine), ce sont ces derniers qui ont été privilégiés, mais toujours avec le souci de les confronter à des éléments d’information objectifs, étant convaincus que les  distorsions constatées au niveau des pratiques n’étaient pas sans lien avec les écarts que nous pouvions détecter entre les données statistiques, les documents de planification et programmation urbaines et les discours des acteurs de terrain ou des administrations.

Enfin, conscients de l’inévitable partialité de nos conclusions, nous avons tenu, au terme de l’enquête, à échanger avec nos interlocuteurs pour les conforter. Le dialogue ainsi entretenu nous a bien évidemment amené à revenir sur certaines de nos appréciations et à mettre en regard le jugement porté sur elles par les acteurs de terrain.

Etude-témoignage avons-nous dit, fruit du dépouillement d’une centaine d’entretiens. Mais cela ne va pas non plus sans interprétation de la parole des acteurs et des habitants confrontée aux données recueillies par ailleurs. C’est l’objet de cette synthèse, sujette, bien sûr, à discussion.

I. Trois histoires urbaines parallèles et néanmoins singulières

Partout on retrouve les mêmes ingrédients : un paysage de béton, des tours et des barres disposées orthogonalement, des dégradations dues à des défauts de préfabrication et à une construction hâtive, la fragmentation de l’espace indissociable de l’enclavement, des drames humains, et la pauvreté encore et toujours. Pourtant les gens changent plus vite que les pierres malgré quelques démolitions et reconstructions ça et là, mais la pauvreté et les difficultés de la vie, qui ne sont pas l’apanage des grands ensembles loin de là, elles, demeurent, diffuses. Pire, alors qu’on efface tant bien que mal les plaies de la pierre, les drames humains laissent une empreinte que la succession des générations peine à transformer en espoir faute d’entrevoir un avenir où se régénérer. Et le travail de mémoire engagé dans ces quartiers trop longtemps en déshérence, une fois décanté de ses scories, risque d’être vain s’il n’est pas susceptible de faire éclore les promesses du futur.

Il n’échappera à personne que les jalons de notre parcours : Marseille, Lyon, La Courneuve − peu importe l’ordre des étapes − fut aussi celui de la Marche pour l’égalité et contre le racisme de 1983.

A. Sous le label commun de « grand ensemble », des sites métropolitains aux contenus urbain, économique, social contrastés

De l’Ile-de-France à Marseille en passant par Lyon, du nord au sud, les banlieues des trois plus grandes métropoles de l’hexagone ne seraient pas sans atouts si seulement lesdites métropoles parvenaient à maîtriser leur urbanisation et à promouvoir un développement équilibré, tant économique en tirant parti de leur positionnement sur un axe géographique majeur, que social en tirant profit d’un environnement exceptionnel : le bassin de la Seine pour l’agglomération parisienne, la confluence des vallées du Rhône et de la Saône pour Lyon, le débouché sur la Méditerranée pour Marseille et son port, confortés par Euroméditerranée.

La Courneuve – les 4000 Sud – Ilot Ravel : 55 logements sociaux de Plaine Commune Habitat (cour intérieure)

Chiffres clé des trois ZUS ancienne formule

(Les chiffres ayant été extraits de plusieurs sources réfèrent à des dates différentes mais qui tournent autour de 2010)

 La Courneuve*La DuchèreMarseille**France entière
Superficie79 ha100 ha457 ha 
Population15 124 h10 384 h56 006 h 
Densité63 lgts/ha52 lgts/ha45 lgts/ha 
Taux d’activité****56,2%60,0%48,9%72,5%
Part des employés et ouvriers73,3%75,6%79,0%51,9%
Moins de 25 ans43,6%38,2%46,9%30,6%
Etrangers26,0%17,5%13,9%6,1%
Immigrés33,9%28,2%23,5%8,6%
Non diplômés39,4%31,5%40,1%18,2%
Chômeurs21,0%20,7%21,2%10,4%
Revenu médian par u. c.9 198 €10 679 €6 944 €19 550 €
Locataires HLM72,5%67,2%49,0%14,6%
Logements4 973***5 21720 578 
dont locatifs79,4%76,3%77,0%39,8%
dont occupés par propriétaire17,0%23,0%23,0%57,7%
Logements vacants10,7%8,7%4,8%7,3%

* La ZUS de La Courneuve englobe les 4000 Sud et Nord plus une portion de territoire au nord du carrefour des six routes.

** Saint-Barthélémy, Le Canet, Delorme Paternelle (15 315 logements sur 352 ha, pour 40 541 habitants) ainsi que Malpassé et Saint-Jérôme (5 263 logements sur 105 ha, pour 15 465 habitants) réunis.

*** 4 208 réalisés en fait par l’OPHLM de Paris (sur  4 234  prévus à l’origine), dont  3 016 au sud-ouest  de la commune et  1 192 au nord.

**** Population active/population de 15 ans à 64 ans révolus.

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Parmi les trois sites abordés, celui de La Duchère, situé sur un plateau dominant la ville de Lyon au nord-ouest, est le plus circonscrit avec quasiment pas de logements en individuel ; celui des quartiers Nord de Marseille est à la fois le plus vaste (457 ha en totalisant les deux ZUS recoupant approximativement le périmètre de la ZUP n° 1 : Saint-Bartélemy, Le Canet, les cités Delorme et La Paternelle, d’une part, Malpassé et Saint-Jérôme, d’autre part) et le plus hétérogène avec 8% de logements en individuel (contre 5% dans la ZUS de La Courneuve). La densité du bâti va de 45 logements à l’hectare dans les quartiers Nord à 63 à La Courneuve (ZUS) en passant par 52 logements à l’hectare à la Duchère. C’est dans la ZUS de La Courneuve que le surpeuplement des logements est le plus accentué : 22%, alors qu’il n’est que de 11% dans les quartiers Nord et seulement de 5,7% à La Duchère. A 4,8%, le taux de vacance est plus faible dans les quartiers Nord qu’à La Duchère (8,7%) ou dans la ZUS de La Courneuve (10,7%).

En ce qui concerne la population, ce sont les quartiers Nord de Marseille qui se distinguent : par le nombre (56 000 habitants pour les deux ZUS analysées contre 15 100 à l’intérieur du périmètre de la ZUS de La Courneuve et 10 400 à La Duchère) ; par le plus faible taux d’activité (48,9%, contre 56,2% pour la ZUS de La Courneuve et 60% à La Duchère) ; par l’âge, les moins de 25 ans y étant les plus nombreux (46,9%, contre 43,6% dans la ZUS de La Courneuve et 38,2% à La Duchère) ; par le niveau de vie avec le plus faible revenu médian (6 944 € par unité de compte contre 9 198 € pour la ZUS de La Courneuve et 10 679 € à La Duchère). Les familles nombreuses (6 enfants et plus) sont le double à La Duchère (6%) de ce qu’elles sont dans la ZUS de La Courneuve (12,6%) et dans les deux ZUS retenues pour Marseille (12%).

A noter que la géographie prioritaire du nouveau contrat de ville de la Marseille Provence Métropole (MPM), bien que réduit de près de  moitié  en  termes  de  population  (244 000  habitants  contre 438 000 couverts par l’ancien contrat urbain de cohésion sociale) concerne encore près du quart de la population marseillaise (23%). La seule ville de Marseille concentre 35 quartiers prioritaires sur 38, représentant près de 97% de la population métropolitaine relevant de la politique de la ville. Des pans de territoires fragiles n’en subsistent pas moins à l’extérieur de la commune.

C’est, d’autre part, dans La ZUS de La Courneuve que les étrangers sont les plus nombreux (26%, contre 17,5% à La Duchère et 13,9% dans les quartiers Nord), ainsi que les immigrés (33,9%, contre 28,2% à La Duchère et 23,5% dans les quartiers Nord).

Enfin, concernant le taux de chômage, on notera qu’il tourne autour de 20-21% pour les trois sites, soit le double de celui de la France entière (près de 10%).

En bref, on passe d’un site bien circonscrit et relativement homogène physiquement et socialement à Lyon, à un site diffus, plus hétérogène physiquement que socialement à Marseille.  La Courneuve, qui oppose les 4000 (30% de la population municipale en 2011, mais 40% dans les années 60) au reste du territoire communal, étant dans une situation intermédiaire, mais socialement plus hétérogène.

B. Des histoires à revisiter pour mieux conjurer la coupure avec le passé, assumer le présent et préparer l’avenir

Ces histoires ont toutes en commun de s’inscrire dans un temps long, celui du grand ensemble, une transition hésitante entre réhabilitation et rénovation, pour finalement se résoudre en renouvellement urbain, promesse de futur.

1.  Les Quatre-mille : L’histoire d’une réappropriation

Ce sont les 4000 de La Courneuve qui ont l’histoire la plus singulière, emblématique de rapports antagonistes entre un centre (Paris) et sa périphérie (banlieue Nord). C’est l’histoire d’une municipalité qui s’est laissée prendre au piège de l’appel d’air proposé par la ville de Paris, par l’intermédiaire de son office d’HLM. L’opportunité de développement que constituait pour la commune de la Courneuve la construction de 4000 logements s’est vite révélée être une charge insupportable du fait des engagements non tenus par le constructeur. Si l’opération n’avait pas concerné des habitants on aurait pu parler de déversoir, ce que d’aucuns ne se sont pas gênés de faire ! Comme si les conséquences sociales de la désindustrialisation ne lui avaient pas suffit, la ville a dû par la suite faire face à un double défi. Si le premier, la dévolution du patrimoine de l’OPHLM de Paris à l’OPHLM de La Courneuve, fut manqué du fait de la disproportion que représentait pour ce dernier la charge des 4000, le second se révéla plus équilibré grâce à une répartition des missions entre quatre instances :

– la SEM Plaine Commune Développement pour l’aménagement du secteur Sud-ouest des 4000 ;

–  Plaine Commune, la communauté d’agglomération, établissement public territorial depuis le  1er janvier 2016, date d’entrée en vigueur de la loi Maptam du 27 janvier 2014, pour l’aménagement du secteur Nord

– l’Office Public d’Habitat de Seine-Saint-Denis (OPH 93) pour  la  construction  et  la  réhabilitation de logements sociaux principalement dans le secteur Sud-ouest ;

Plaine Commune Habitat en tant que bailleur dans le secteur Nord, maître d’ouvrage des réhabilitations et constructeur.

Sur le plan social, la vie associative, dynamique, peut s’appuyer sur un tissu d’associations dense, surtout dans le secteur Sud. L’ouverture d’une Maison pour Tous, Cesaria Evora, au Nord a toutefois permis de conforter les associations en mettant à leur disposition des locaux et en les accompagnant. En raccourci, on peut dire qu’on est passé d’une période de luttes politiques et de revendications sociales entre la réception, fin 68, des 4 000 logements par l’Office d’HLM de la Ville de Paris (en fait 4 208) et leur dévolution, en Mars 1984, à l’Office municipal de La Courneuve, à une phase dominée par la réhabilitation, la rénovation urbaine et la gestion sociale sur fond d’amélioration du cadre de vie, après l’intermède difficile représenté par la gestion financièrement précaire de ce dernier.

Les repères ne manquent pas pour qui veut retracer l’histoire de la rénovation des 4000. On n’a que l’embarras du choix entre des évènements de toutes sortes sur lesquels historiens, sociologues et urbanistes peineraient à s’accorder. Pour notre part, sans faire référence à une quelconque discipline, nous retiendrons trois dates charnières :

  1. la mort du jeune Toufik Ouanès, au pied de la barre Renoir (qui sera démolie en 2000), abattu le 9 juillet 1983, un soir de ramadan, par un habitant excédé par les pétards lancés par un groupe d’enfants ;
  2. l’implosion de la barre Debussy le 18 février 1986, première de sept démolitions à ce jour (il en reste deux à venir, une dans chaque secteur) ;
  3. l’inauguration le 14 octobre 2005 de la place traversante du centre urbain de la Tour, baptisée place de la Fraternité, réalisée sur les plans de Paul Chemetov.

Trois dates plus que symboliques pour qui cherche, non des relations de cause à effet, mais le sens des évènements qui se sont succédé au rythme des prises de conscience. Suite au drame humain qui endeuilla les 4000, qui ne fut ni le premier ni le dernier, le quartier reçut, le 26 juillet 1983, la visite du Président Mitterrand4 accompagné de son conseiller urbaniste Roland Castro. Le site fut dans la foulée sélectionné comme opération de Développement Social des Quartiers (DSQ) à l’origine des procédures, études et projets de rénovation, dont la restructuration du centre urbain de la Tour en 2002-2003 constitue le point d’orgue. Le 2 décembre de l’année même de la visite du président de la République, la Marche pour l’égalité et contre le racisme, dite communément Marche des Beurs, partie de Marseille, fit une de ses dernières haltes à La Courneuve pour rendre hommage à la victime, tuée par balle et déposer une gerbe sur les lieux du drame, l’immeuble Renoir.

On peut ainsi lire l’histoire du renouvellement urbain des 4000 comme un palimpseste : un drame humain auquel répondent des démolitions qui, si elles n’en effacent pas le souvenir, font place à la restructuration de la scène où s’est joué le drame. La succession des évènements n’est-elle pas lourde de sens pour qui se risque à les déchiffrer dans les termes d’une anthropologie de l’expiation et de la rédemption ? Expiation d’un crime dont la société ne peut pas décemment s’exonérer quoiqu’elle en ait, rédemption par l’urbanisme. Les trois évènements que nous avons retenus parmi beaucoup d’autres ne sont pas sans lien symbolique. Pour en avoir confirmation, il suffit de reprendre les articles de presse et discours qui les ont commenté ou célébré, tel cet article de mars 1986 de Regards, revue municipale, dont l’auteur, se félicitant de ce que l’implosion de la barre Debussy ait été retransmise par les deux chaines nationales, écrivait en introduction : « Et c’est justice pour les 4000 ». Justice devant la nation, par médias interposés, pour qu’elle soit témoin de la souffrance subie dans ses marges. Toufik est mort au pied de l’immeuble Renoir où habitait sa famille – « Une mort qui accuse » notait Le Monde ; « A La Courneuve, c’est la Passion que l’on rejoue » écrivait de son côté L’Architecture d’aujourd’hui − et d’où le tireur, qu’il l’ait visé ou non, l’a abattu avec une carabine, immeuble dont la démolition par implosion, réplique de celle de Debussy, permit la restructuration et l’aménagement du centre urbain de la Tour confié à Paul Chemetov. Même si le sens n’est donné qu’après coup, il y a là plus qu’une coïncidence. Quant au nom donné à l’espace devant le centre culturel − place de la Fraternité – à proximité duquel se sont joué ces évènements, il est bien plus qu’un signe, une profession de foi. Evènements porteurs de sens, dont le dénominateur commun est d’avoir donné lieu à des rassemblements ou commémorations et d’être à l’origine d’initiatives qui ont décidé du devenir des 4000, et même au-delà si on y rattache la Marche des beurs ?

La réalité des 4000, défiant le chiffre qui perdure, c’est aussi la mémoire que transmettent de générations en générations les habitants attachés à leur quartier par-delà les affres subies : « Je me souviens, répondra une habitante, Mimouna Hadjam, à un journaliste de L’Humanité (édition du 2 septembre 2011), des luttes importantes qui ont été menées ici contre le racisme, comme en 1983, après la mort du petit Toufik. » Elle se souvient aussi des luttes menées dans les années 60 : « les huissiers étaient interdits d’entrée, encadrés par les habitants et de nombreux militants communistes. C’est aussi ici où, pour la première fois, une rue a été baptisée en mémoire des massacres du 17 octobre 1961 ». Et elle résume : « Le bâti part, mais l’histoire reste. » Le XXe siècle inaugure peut-être, sous l’angle du temps, une inversion du rapport des constructions, plus éphémères que jamais, à leurs habitants qui désormais leurs survivent. Comme si la mémoire n’était plus tant attachée aux bâtiments, mais aux hommes qui les habitent.

Le mot de la fin – très politique – de ce raccourci historique en forme d’apologue revient au maire de La Courneuve réagissant en avril 2011 à l’annonce que sa plainte contre la discrimination territoriale dont sont victimes les Courneuviens avait été entendue par la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE) : « Par delà nos difficultés, nous avons pensé l’exclusion urbaine en vue d’une requalification collective, alors que d’autres en font le terreau d’un glissement malsain, de racisme social et de xénophobie. Oui, La Courneuve fait grandir la République. Soyons assurés que c’est seulement le démarrage encourageant pour combattre les fondements de la discrimination territoriale, et sortir les politiques publiques des inégalités de traitement qu’elles engendrent. » La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 suivra les recommandations de la HALDE en ajoutant un vingtième cas de discrimination pénalement sanctionné : la discrimination – négative − à l’adresse.

2.   La Duchère : un site naturel d’exception artificialisé

L’histoire de La Duchère à Lyon (9e arrondissement) est plus classique : grand ensemble de 20 000 habitants et 5 300 logements, dont 80% de logements sociaux et 20% en copropriété. Le patrimoine se répartit entre trois principaux organismes : l‘OPAC du Rhône avec 1 015 logements, l’OPAC du Grand Lyon avec 1 347 logements et une SEM, la Société Anonyme de Construction de la Ville de Lyon (SACVL) avec 1 235 logements. Conçu par François-Régis Cottin, architecte en chef, et réalisé par la Société d’Equipement du Rhône et de Lyon (SERL) entre 1956 et 1963 pour faire face à la crise du logement sous le mandat de Louis Pradel, la Duchère est l’ainé des trois sites retenus puisque lancé avant même l’institution des ZUP en 1956 avec le statut de « zone d’habitat ».

Géographiquement circonscrit, La Duchère n’est pas pour autant homogène topographiquement et urbanistiquement parlant. Les constructions et équipements sont répartis entre trois secteurs bien distincts : Le Plateau, central, tout en longueur, de direction Nord-Sud sur les flancs duquel se situent les sous-quartiers de la Sauvegarde au Nord-Ouest, de Balmont au Nord-Est et du Château au Sud. C’était la volonté de l’architecte en chef de l’époque, François-Régis Cottin, de réaliser des sous- quartiers à même de « singulariser le genre de vie » (Mémoires d’un grand ensemble d’Annie Schwartz réédité et mis à jour en 2003). Mais c’était aussi son souhait d’en faire, en contrepartie, un « quartier autonome » avec les équipements « nécessaires à cette indépendance ». Sans doute était-ce aller trop loin, en entérinant un repliement que la topographie accusait déjà.

La dégradation du bâti jointe à la concentration de logements sociaux, à l’enclavement et à la fragilisation économique de ses habitants ont conduit dans un premier temps à l’inscription du quartier en procédure DSQ en 1986. Mais, les mesures prises alors en vue de la requalification du quartier étaient encore loin d’être à la hauteur des problèmes posés. Sans doute la mort d’un habitant suite à une bavure policière en 1997 contribua-t-elle à secouer les consciences, c’est un drame que La Duchère a en commun avec les 4000 de La Courneuve avec des effets partagés. Sur 9 ans la population a baissé de 11% alors qu’elle restait constante au niveau de l’arrondissement, mais il faut tenir compte de l’incidence des démolitions. En 2001 était créé le Grand Projet de Ville (GPV) qui sera par la suite pris en considération par l’ANRU en y intégrant des projets de démolition. En 2013 La Duchère s’est vue décerner le label EcoQuartier.

Sur le plan social, comme à La Courneuve, on est en présence d’un tissu associatif très dense et dynamique. La particularité réside dans l’existence depuis 1986 d’une structure informelle le Groupe Territorial Interquartier (GTI) constitué par deux habitantes du quartier en vue de fédérer les associations de locataires. La problématique de départ était le logement, mais avec les premières démolitions, dans la première moitié des années 2000, l’intérêt du groupe s’est étendu à l’aménagement. Le projet de démolition de la barre 260 au Nord du Plateau en 2005 a été l’évènement déclencheur, à l’origine d’une opposition frontale au GPV.

Mais l’histoire des luttes pour le logement, puis contre les démolitions, étendues par la suite pour exiger d’être informé sur les projets et être consulté avant leur mise en œuvre, avant que la coconstruction s’impose avec le Conseil citoyen mis en place en application des dispositions de la loi Lamy du 21 février 2014, est aussi l’histoire des tensions avec les autres associations, dont le Conseil de quartier, et avec la Mission Duchère qui pilote le projet de renouvellement urbain. Le conflit n’empêche pas un partenariat constructif, au contraire, la condition étant que l’objet et les enjeux soient suffisamment clairs et que la volonté commune d’aboutir ne soit pas défaillante. L’association du Conseil citoyen, dont font partie des membres très actifs du GTI, à l’élaboration du Projet de Territoire, déclinaison locale de la Convention territoriale de Lyon, en témoigne.

Comme à La Courneuve et à Marseille, les habitants peuvent s’appuyer sur un bon réseau d’équipements, dont deux centres sociaux, une Maison des Jeunes et de la Culture, une Maison de l’enfance, une bibliothèque municipale… A la différence de La Courneuve et des quartiers Nord de Marseille, La Duchère n’a pas de scène nationale, mais le Théâtre Nouvelle Génération, centre dramatique national, est situé au pied de la colline, à Vaise.

Sur le plan opérationnel, à la grande différence des deux autres sites, les projets et opérations de La Duchère sont caractérisés par une remarquable continuité puisque c’est la Société d’Equipement du Rhône et de Lyon (SERL) qui est à l’origine du grand ensemble, laquelle l’a réalisé à la fin des années 50, et que c’est toujours cette SEM d’aménagement que l’on retrouve aujourd’hui pour la réalisation de la rénovation à travers une ZAC, dont la convention publique d’aménagement a été signée le 29 mars 2004. Préalablement, la SEM avait été mandatée pour réaliser les études préalables du projet de rénovation puis la constitution des dossiers ANRU et de création de ZAC.

3.  Les quartiers Nord : Les enjeux contradictoires d’une rocade de contournement

L’histoire des quartiers Nord de Marseille fut marquée dans les décennies 60 et 70 par la réalisation de la Zone à Urbaniser par Priorité (ZUP) n° 1, à cheval sur les 13e et 14e arrondissements. Créée en 1960 sur 164 hectares, en partie, comme à La Courneuve, sur l’emplacement de bidonvilles, son aménagement, confié par concession à la SOMICA, SEM de la ville, sera lié à la réalisation de la 2e rocade, dite L2, véritable épine dorsale de la zone. Elle comptera jusqu’à 7 970 logements. Comme l’indiquent Guy Burgel et Jacques Jullien dans Grands ensembles : une histoire d’avenir (en collaboration avec René Gay, paru dans Pour Mémoire n° 14 – 1914), « à Marseille, la banlieue est dans le territoire communal », les nouveaux ensembles d’habitat collectifs se mêlant aux noyaux villageois traditionnels.

Jusqu’à la fin des années 2000, l’aménagement de la ZUP n°1 – partie des quartiers Nord  de Marseille centrée sur le village de Saint-Barthélemy (d’où le nom de Grand Saint-Barthélemy traditionnellement donné à la ZUP, dont l’architecte en chef est Guillaume Gillet) – est dominé par les problèmes d’infrastructure : contournement de la ville et liaison avec le centre. Dans cette optique l’urbanisation et la rénovation tendent à être subordonnées à la conception et réalisation de ces infrastructures, dont la L2. La grande affaire a, alors, été de réaliser un centre urbain à partir d’un centre commercial avec ses équipements de l’ordre de 4 000 m² enjambant la L2, reliant les quartiers situés de part et d’autres et rayonnant alentours sur une zone de chalandise étendue. C’est le centre du Merlan rassemblant surfaces commerciales et équipements publics, dont un théâtre, scène nationale, et une bibliothèque : il « a apporté à l’opération une dimension économique et sociale qui n’avait pas été envisagée » au départ écrivent les deux auteurs cités supra.

Sur l’urbanisme, ces deux mêmes auteurs s’expriment comme suit :

« Le parti urbanistique et architectural retenu est déterminé par la nature même des terrains disponibles pour construire logements et équipements. La surface occupée par les ouvrages de voirie primaire et des échangeurs est considérable et l’important morcellement du territoire à aménager est déterminé par la coupure que constituent la voie rapide et la nature même des propriétés foncières acquises dans un ensemble à la topographie mouvementée. »

Pourtant en 1977, Gaston Defferre exprime des regrets dénués d’ambiguïtés, rapportés par Guy Burgel et Jacques Jullien :

« J’ai fait construire aussi de ces grands ensembles parce que ce n’était pas possible de faire autrement. Aujourd’hui quand je les vois, quand je vois comment les gens y vivent, j’en arrive au point […] où je me demande s’il ne faut pas faire un geste symbolique, spectaculaire et en démolir un, pour qu’il soit clair que nous ne voulons plus de cette politique. La vie dans ces ensembles c’est accablant ; nous avons eu beau construire des crèches, des maisons de quartier, des maisons pour les vieux ; à partir d’une certaine densité d’habitations, d’un certain volume de logements concentrés dans une banlieue éloignée, cela crée une situation absolument insupportable […].» (Extrait de Marseille, l’endroit du décor)

La création du GPV en 1994 constitue une première inflexion dans le sens d’une intégration. Le marché d’étude de définition remporté par Christian Devillers en 2001 est à l’origine d’un renversement de la problématique initiale : la rocade que constitue la L2 (avenue Salvador-Allende) perd son statut de rupture pour devenir structurante, support d’un transport en commun en site propre, le tramway, qui relie les quartiers Nord au centre-ville. L’étude restera sans suite. Les quartiers Nord n’en illustrent pas moins la dialectique voirie/projet urbain qui évoluera dans le sens d’une logique de « coconstruction » de la ville et de ses voies de liaison. D’un « modèle circulatoire radioconcentrique » traditionnel, on s’oriente vers un modèle polycentrique : « Le problème est repensé en termes urbains et plus de transports », le pouvoir passant des ingénieurs aux urbanistes (cf. travail de thèse de Stéphanie Guillot Leheis : « La ville et sa rocade. Un projet d’infrastructure au risque du temps long, le cas de Marseille » – 2011).

Ce qui ne sera le cas que pour partie si on en juge par les informations données par le responsable opérationnel de MRU : « Des études de parachèvement de la L2 ont été engagées. Bouygues ayant livré un site propre sur la couverture, MRU a conduit des études de détail (niveaux, liaisons…), mais a eu peu gain de cause en ce qui concerne l’altimétrie, les liens de cheminements par exemple ont été travaillés avec des limites liées aux délais. »

Par la suite, la mise en œuvre de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine de 2003 sera cependant marquée par le fractionnement du projet de rénovation d’ensemble en plusieurs opérations – recoupant partiellement le périmètre de l’ex-ZUP – plus ou moins coordonnées. Et surtout par la dissociation d’avec les secteurs classés en Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS) et en Zones Franches Urbaines (l’ensemble des quartiers Nord comprenait dans l’ancienne géographie prioritaire pas moins de 12 ZUS, 2 ZFU, 14 opérations de rénovation et 120 quartiers en CUCS !). Les secteurs correspondant à l’ancienne ZUP sont en gros les suivants :

  • Projets de rénovation : Les Flamants-Iris, Malpassé, Saint Barthélemy-Picon-Busserine, Saint- Paul ;
  • ZUS : Malpassé-Saint Jérôme (15 747 habitants sur 105 ha, soit 200 habitants à l’ha), Saint Barthélemy-Le Canet-Delorme-La Paternelle (43 071 habitants sur 352 ha, soit 122 habitants à l’ha) ;
  • ZFU : Saint Barthélemy-Le Canet-Delorme-La Paternelle.

Les trois principaux bailleurs sociaux sont : Habitat Marseille Provence (HMP), Logirem et 13 Habitat.

Sur le plan social, comme dans les deux autres sites, il y a une forte attente sur la qualité du cadre de vie, les habitants se montrant attachés à leur quartier. Aussi, les associations se sont-elles démenées pour alerter les élus sur la dégradation de la situation, mais se sont heurtées à l’absence de  remontée de leurs revendications et doléances. Les élus de quartier, en général issus des noyaux villageois traditionnels n’ayant pas l’oreille des habitants des nouveaux ensembles.

« Ce qui a créé un vrai processus de différenciation, c’est la discrimination et la ségrégation urbaine. L’équilibre social c’est délité. Il y a eu un enchainement du point de vue du peuplement : pas d’attitude ségrégative au départ, mais avec le départ des classes moyennes, les difficultés dans les collèges, les dysfonctionnements des services publics, la ségrégation s’est développée. Elle a été entretenue par les responsables des organismes bailleurs. » (Entretien avec Alain Fourest, ancien responsable national de la politique de la ville auprès du Premier ministre – 1982, reproduit dans Grands ensembles : une histoire d’avenir, op. cit.).

C’est à partir de 2003 qu’une concertation s’est imposée autour de la question du désenclavement des quartiers avec le projet de rocade (L2). Mais il semble qu’elle ait eu du mal à s’étendre aux questions d’urbanisme et d’aménagement comme en témoigne le scepticisme qui a entouré par la suite l’organisation des « tables de quartier ».

L’avenir dira comment les habitants accueilleront l’opportunité que constituent pour eux les Conseils citoyens pour la prise en charge des opérations de renouvellement urbain.

C.  Des objectifs dictés par la géographie et l’histoire, en partie partagés

Rien de surprenant à retrouver les mêmes problématiques sur les trois sites : désenclavement, mixité activité/habitat, diversité sociale. Encore faut-il être en mesure d’apporter les solutions adaptées au contexte urbain, économique, social, à chaque fois différent, pour que les problématiques une fois posées ne se referment pas sur elles-mêmes et qu’elles puissent être appréhendées comme des thématiques à part entière susceptibles de faire l’objet de traitements appropriés.

1. Les Quatre-mille de La Courneuve : le retournement du grand ensemble sur la ville et la promotion sociale de sa population

Bien desservi par les infrastructures routières, autoroutières et ferroviaires, le site de La Courneuve souffre en contrepartie d’être cisaillé par ces mêmes infrastructures au détriment de l’unité du tissu urbain, qui s’en trouve fragmenté. C’est ainsi que les 4000, dont l’ambition était à l’origine de constituer « une ville dans la ville », a ignoré cette dernière et se sont retrouvés coupés en deux par le carrefour des six routes. L’objectif du projet de rénovation fut de recoudre ce tissu urbain pour lui redonner une unité autour d’un centre-ville renforcé et, partant, retrouver une cohésion sociale mise à mal par une histoire chahutée ; sachant que cette cohésion sociale dépend aussi d’un meilleur équilibre démographique tributaire d’une politique du logement diversifiée et que la question de l’emploi lié au développement d’activités économiques reste cruciale.

Le contrat de ville 2015-2020 du 8 juillet 2015 signé entre l’Etat, la communauté d’agglomération et les communes membres se caractérise par un « portage au niveau de Plaine Commune, afin de renforcer l’articulation et la cohérence entre les projets des villes et les  projets  de  l’agglomération » et poursuit l’objectif qualifié d’« ambitieux » de réduire de moitié les écarts de développement humain constatés entre le territoire de l’agglomération et la moyenne régionale.

Trois grands principes sont affirmés à ce double titre : « Un projet de territoire intégré articulant développement social, urbain et économique », partagé entre les parties prenantes pour une meilleure coordination des actions et coconstruit avec les habitants.

Lors d’une conférence de presse du 5 mai 2009 relative au dépôt de plainte auprès de la HALDE pour discrimination territoriale, le maire avait identifié les trois ruptures auxquelles remédier pour La Courneuve : urbaine, dans les transports, économique et sociale.

Pour remédier à ces ruptures, il fixait trois objectifs, dans l’ordre suivant :

  1. Relever le défi de l’éducation, de la formation professionnelle des jeunes et de l’alphabétisation des étrangers ;
  2. Permettre un véritable rattrapage territorial par des aménagements d’intérêt général liés à  la résorption des coupures urbaines ;
  3. Soutenir le développement de la pratique culturelle en facilitant l’accès à la culture pour tous par la prise en compte de la richesse culturelle des Courneuviens.

Le rattrapage territorial, condition du développement social, est encadré par une priorité : l’éducation et la formation et par une finalité : le développement culturel. Dès lors, le maire était fondé à déclarer à l’appui de ses vœux pour l’année 2015 : « l’égalité commence avec le savoir et la culture ».

Mais fin 2015, face à la montée de la délinquance, le maire estime que « les indicateurs locaux semblent suffisamment alarmant » pour lancer une pétition demandant au ministre de l’intérieur le classement de La Courneuve en zone de sécurité prioritaire : « La Courneuve est une ville-monde, avec plus de cent nationalités, c’est une richesse pour la ville, mais cela crée des besoins spécifiques tout particulièrement pour l’Education nationale, pour les associations et tous ceux qui participent au système éducatif. Il en va de même pour la formation professionnelle et la création urgente d’emplois. Ce sont les conditions pour que tous puissent s’approprier la devise de la République Liberté Égalité Fraternité. »

Rattrapé par les évènements, début 2016, le premier magistrat de la ville tente une démarche place Beauveau pour demander plus de moyens en matière de sécurité, en vain. De source préfectorale, se serait trop tard, le ministère de l’Intérieur ayant fait en trois vagues successives le plein des ZSP, 80 au total, dont les quartiers Nord de Marseille et La Duchère (1ère vague). Le maire est renvoyé à la culture pour gagner le pari de la paix sociale !

Mais la paix sociale, c’est aussi pour une ville multi-ethnique comme La Courneuve, la cohabitation entre les diverses composantes de sa population, ce qui pose le problème de la répartition dans le territoire communal des logements et du partage de l’espace public sur la base des usages  qui varient en fonction des catégories sociales recensées. Où l’on discerne le lien qui relie le social à l’aménagement de l’espace : espace communal d’abord puisqu’aussi bien ce sont les maires qui portent les projets mais inséré dans leur environnement urbain, l’agglomération. Or la situation de Plaine Commune et plus largement de la Seine-Saint-Denis est à cet égard limite en ce sens que l’application des plus récentes directives gouvernementales en faveur de la mixité, risque de freiner la construction de logements sociaux et de rendre encore plus difficile la satisfaction de la demande locale. Le département de la Seine-Saint-Denis comptait 36% de logements locatifs sociaux au 1er janvier 2015, l’Etablissement Public Territorial de Plaine Commune 43%, La Courneuve 52% (3e rang après Dugny et l’Ile-Saint-Denis).

Mais, alors que 65% du territoire de Plaine Commune est classé en géographie prioritaire, le contrat de ville 2015-2020 du 8 juillet 2015 signé entre l’Etat, la communauté d’agglomération et les communes membres, insiste sur le fait que « la création d’offres de diversification résidentielle ne devra pas se faire au détriment de la production locative sociale (PLUS-PLAI), qui reste une priorité », cependant que « l’objectif de mixité sociale dans les quartiers prioritaires devra conduire à territorialiser prioritairement l’offre de logements sociaux hors de ces quartiers, notamment dans les secteurs où la proportion de logements sociaux dépasse 50%. » Disposition conforme aux mesures prises en réunion interministérielle du 6 mars 2015 (cf. le document intitulé Egalité et citoyenneté : la République en acte), non reprise dans le projet de loi Egalité et Citoyenneté, et objet pour cette raison d’un amendement de François Pupponi, président de l’ANRU, pour son rétablissement en cohérence avec le nouveau règlement de l’Agence en date du 16 juillet 2015 dont le préambule prévoit que « la reconstitution de l’offre locative sociale consécutive à des démolitions doit être, conformément aux conclusions du comité interministériel du 6 mars 2015, située par principe hors du quartier d’intervention et plus largement hors des quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les exceptions à ce principe devront être limitées et justifiées par le contexte local et par la contribution des réponses proposées à l’objectif d’équilibre social et territorial de l’habitat et des populations. » L’article 2.3.1 du titre II du règlement précise en outre que, « pour favoriser la mixité sociale », cette reconstitution de l’offre locative ne devra pas avoir lieu dans les « communes dont la part de logements locatifs sociaux (LLS) dans le parc de logement est supérieure à 50%, sauf contexte spécifique argumenté ».

Signé avec l’Etat, le contrat de ville est un compromis prenant en compte une situation locale d’exception. La position du maire de la Courneuve est beaucoup plus tranchée, comme l’atteste l’entretien qu’il nous a accordé reflétant aussi les ambivalences qui résultent d’une conjoncture économique générale et d’un contexte dépassant le cadre local :

« Je ne suis pas du tout d’accord avec les orientations du gouvernement relativement au renouvellement de la population, sauf à avoir une politique excessivement dure. Si on applique la politique gouvernementale, ça revient à demander aux principaux bailleurs de renoncer à reloger les Courneuviens et leurs enfants, vu que quasiment tout le territoire communal est classé en quartier prioritaire. On bloque tout. Je ne suis pas là pour ça. Je suis là pour loger dans les meilleures conditions possibles les habitants de la commune, les enfants qui veulent s’émanciper du cadre familial parce qu’ils ont grandi et veulent se construire une vie. Pour accueillir aussi ceux qui veulent venir, sachant que dans la région parisienne les gens sont amenés à bouger.

« La politique que je défends accompagne ce mouvement. Je ne crois pas à cette politique de mixité parachutée d’en haut qui nous met des bâtons dans les roues. Maintenant, à s’en tenir aux dernières directives, je n’ai plus le droit de construire du logement social sur la ville, sauf à obtenir des dérogations. Ensuite j’ai un désaccord de fond avec cette politique et ceux qui la portent : elle revient, caricaturalement, à soutenir que c’est normal qu’il y ait des pauvres, qu’il y en aura toujours, et que donc la seule façon de créer les conditions du vivre ensemble c’est de mélanger les gens. Mais, moi, je ne suis pas pour une société qui considère que ce soit normal qu’il y ait des pauvres qui se retrouvent exclus et sont destinés à le rester. Je suis, dans un territoire comme le nôtre, pour une société qui se donne les moyens de se développer et qui permette à chacun de faire son chemin avec des perspectives.

« Tout le discours sur la mixité m’horripile parce qu’en gros cela revient à accepter que toute une partie de la population soit exclue, qu’elle le sera durablement et donc que la solution serait de mélanger les gens.  […] Personne ne met le doigt sur ce qu’un tel discours a de stigmatisant et de révoltant. »

2.  La Duchère : la réconciliation avec la nature et l’équilibre social

C’est à La Duchère que les documents d’urbanisme, contrats de ville et de rénovation urbaine affichent avec le plus de conviction des objectifs – chiffrés de surcroit, à la différence des deux autre sites – de mixité sociale, qui viennent redoubler les objectifs de mixité fonctionnelle atteints grâce à la dispersion dans le tissu urbain des commerces et services auparavant concentrés dans des centres commerciaux de proximité. C’est aussi à La Duchère – si l’on en croit les représentantes du Groupe Territorial Interquartier (GTI) rencontrées – que les habitants manifesteraient le plus d’attachement à la diversité sociale.

« Nous allons vivre à nouveau le temps des villes […] », déclarait Gérard Collomb pour  situer l’action de son mandat 2001-2007 dans un contexte urbain de plus en plus soumis à la compétition internationale (cité par Jean-Yves Authier, Yves Grafmeyer, Isabelle Mallon et Marie Vogel dans Sociologie de Lyon – 2010).

D’emblée, le contrat de ville 2015-2012 de la métropole lyonnaise affiche la couleur : « Ce nouveau Contrat de ville s’appuie sur un constat partagé : pour produire tous leurs effets, les avancées réalisées ces dernières années doivent impérativement être prolongées par une articulation accrue entre l’urbain et l’humain. » (C’est le contrat lui-même qui souligne)

Le resserrement des quartiers prioritaires de la métropole, comme à Marseille, a conduit à en identifier 37 dans l’agglomération, dont La Duchère, représentant 12% de la population totale.

S’agissant de la rénovation de ce dernier quartier, outre son désenclavement par la création de deux axes nord-sud et est-ouest, ainsi que la constitution d’une centralité, la mixité est au cœur des préoccupations des politiques et de la maîtrise d’ouvrage.

Le PLH du Grand Lyon de 2007 actualisé en 2011, auquel le contrat de ville de la Métropole se réfère expressément, a posé le principe général de reconstitution de l’offre de logements à partir :

  • d’une reconstruction intégrale sur site dans les communes n’atteignant pas le seuil d’au moins 20% de logements sociaux, ce qui est le cas pour la ville de Lyon ;
  • d’une reconstruction partielle à hauteur de 75% sur site dans les communes dont le parc social, bien qu’atteignant plus de 20% ne dépasse pas 40% ;
  • d’une reconstruction de moitié seulement sur site dans les communes dépassant les 40% de logements sociaux.

Dans les sites de renouvellement urbain les objectifs sont fixés à « environ 40% de l’ensemble de la reconstitution à l’échelle de l’agglomération. »

Sur la période 2004-2008, les logements sociaux à reconstruire se répartissaient entre 30% dans le 9e arrondissement et 70% sur le reste du territoire communal.

Le Contrat Urbain de Cohésion sociale 2007-2009 (CUCS) de l’agglomération lyonnaise s’était fixé comme objectif « une diversification de l’offre d’habitat dans les territoires prioritaires » qui « facilite les évolutions résidentielles souhaitées par une partie des ménages et permet d’accueillir aussi pour partie de nouvelles populations comme cela se fait dans le reste de la   ville ». Le Comité d’Evaluation et de  Suivi  (CES) de  l’ANRU  de janvier 2010 notait d’ailleurs  qu’« une partie de l’originalité de l’expérience duchéroise tient aux contraintes imposées aux promoteurs, à la demande du politique, par l’aménageur de la ZAC, pour produire une offre diversifiée de logements effectivement accessibles par les ménages du site ».

Plus peut-être qu’à La Courneuve, et même à Marseille, on est à La Duchère en présence d’une sorte de partenariat public-privé, qui ne dit pas son nom, de par les modalités d’implication de la promotion privée recherchée en vue de la réalisation d’un projet de renouvellement urbain indissociable d’une volonté de rééquilibrage démographique et de diversification sociale. En cela on peut dire que la politique du Grand Lyon en matière de mixité a anticipé, dans l’esprit, les mesures prescrites par la réunion interministérielle du 6 mars 2015 suite à la tuerie de Charlie Hebdo et reprises dans le projet de loi Egalité et Citoyenneté.

Le Projet de Territoire Lyon Duchère 2016-2020 entérine les principes de diversification posés par le CUCS d’agglomération 2007-2009 et repris par le Contrat de Ville de la Métropole pour la période 2015-2020. L’objectif affiché étant de ramener le taux de logements sociaux initialement de 80% pour le grand ensemble à 55% au terme du PRU en 2018-19, sachant que le taux effectif était de 58% fin 2015.

Comme à Marseille, le contrat de ville tire les conséquences d’une année 2015 meurtrière mais va plus loin « afin de favoriser le vivre ensemble et de promouvoir le principe de laïcité, qui nous protège. »

Comme à Marseille aussi, le contrat de ville ne s’en tient pas à des objectifs localisés, mais les inscrits dans le cadre de la nouvelle métropole entrée en vigueur au 1er janvier 2015, avec un an d’avance, donc, par rapport aux métropoles provençale et francilienne : « L’un des grands objectifs de cette innovation institutionnelle est précisément de mettre la dynamique économique et urbaine du territoire au service de l’ensemble des concitoyens et de renforcer ainsi la solidarité et la cohésion sociale dans l’agglomération. Par exemple, en réunissant le développement économique et l’insertion, la politique de l’habitat et du développement urbain et l’ensemble des dispositifs d’accompagnement social […] ». Et pour ce faire, c’est à un renouvellement de « l’organisation du service public » qu’entend s’atteler la métropole « pour répondre de manière plus cohérente et efficace aux besoins de nos concitoyens et en particulier à ceux des plus fragiles. »

3.  Les quartiers Nord de Marseille : la recomposition urbaine et la paix sociale

Le Schéma de Cohérence Territorial a ouvert la voie d’une évolution du modèle urbain : « Le renouvellement urbain, associé à la densification et à l’intensification urbaines, devient un principe intangible dans l’organisation du territoire communautaire » et dans le cadre d’une architecture territoriale hiérarchisée.

Les orientations stratégiques ont été dessinées par le contrat de ville de Marseille Provence Métropole (MPM) pour la période 2015-2020, basées sur les regards croisés entre des territoires dégradés et des populations en difficulté. Dans cet esprit, l’accent a été mis, dans le nouveau contrat de ville, sur la complémentarité entre un axe d’interventions transversales visant une meilleure insertion des quartiers Nord dans la ville et une action publique adaptée à la spécificité de chaque quartier.

Aux termes du contrat de ville : « La diminution de la population concernée par rapport à l’ancienne géographie a pour objectif de mieux concentrer l’action publique dans les quartiers présentant les difficultés les plus saillantes. »

L’objectif commun aux opérations des quartiers Nord est le rééquilibrage du développement de cette partie de la ville à la fois sur le plan urbain, social et économique :

  • d’une part, en tirant parti de l’Opération d’Intérêt National Euroméditerranée située à proximité ;
  • d’autre part, en mettant à profit les infrastructures qui drainent la circulation à la fois dans le sens nord-sud et ouest-est, ce dernier axe, la L2, en reliant l’autoroute du Nord à celui de l’Est, constituant l’épine dorsale des quartiers de l’ex ZUP n° 1 autour de laquelle structurer la rénovation urbaine, sous condition de son intégration au milieu urbain et de son enfouissement au moins partiel.

Le désenclavement des quartiers qui constituent le secteur, très fragmenté, mêlant noyaux villageois anciens et ensembles immobiliers de logements sociaux ou de copropriétés, passe ainsi par la reconstitution de la trame viaire, d’une part, et l’aménagement des liaisons avec le centre-ville et les pôles d’activité par les transports en commun, dont certains en sites propres, d’autre part. La rénovation urbaine, devra, en outre, s’appuyer sur la requalification des espaces publics afin de faire en sorte que les habitants puissent se les réapproprier dans un esprit de cohabitation favorisant le vivre-ensemble.

« …Marseille, écrit Paul Chemetov, doit accepter de se voire telle qu’elle est, unique et  différente. L’unité de cette ville-territoire, progressivement éparpillée depuis la guerre, doit se reconstituer par l’affirmation claire de ses espaces publics, ceux de la citoyenneté, par la transformation des réseaux techniques en espaces publics, ceux de l’échange, ce fut le cas du canal de Marseille, enfin et surtout par la sauvegarde des terres libres qui sont le poumon de son futur. » (Marseille-ville territoire paru dans La Ville (Alger-Marseille-Barcelone) de janvier 1995).

En matière de logements, outre la résorption de l’habitat dégradé et indigne, l’objectif est d’améliorer l’offre de logements existante et de la diversifier pour faciliter les parcours résidentiels à l’échelle communautaire. A cette fin, il est prévu de favoriser la mixité en encourageant sur site la construction de logements privés, à loyer intermédiaire notamment, et de réaliser en contrepartie des programmes de logements sociaux dans les quartiers centraux.

Mais, comme l’énonce le contrat de ville, la mixité des fonctions urbaines n’est pas en reste : « …il est nécessaire de mieux connecter les stratégies macro-économiques avec la réalité des territoires prioritaires », en mettant à profit les dynamiques économiques métropolitaines tout en s’appuyant sur les spécificités des quartiers en matière d’infrastructures et de ressources humaines.

Pour conforter les efforts consentis en matière d’amélioration physique du cadre de vie et de promotion économique et sociale des habitants, le contrat de ville insiste, enfin, sur le retour du  droit dans ces quartiers, victimes de l’insécurité, et sur la promotion de la citoyenneté.

C’est bien, en conséquence, d’un rééquilibrage urbain, sur le plan à la fois social et économique, qu’il s’agit de promouvoir, et ce, dans le cadre élargi de la nouvelle métropole. Face « au défaut d’intégration » de certains quartiers ayant dans le passé eu pour conséquence de « renforcer les effets de frontières », le contrat de ville observe que « l’enjeu majeur posé à l’action publique pour dépasser le caractère clivé de l’armature urbaine du territoire communautaire réside dans la manière d’accrocher les projets de développement à la réalité des quartiers, de façon à ce que ces derniers trouvent leur place dans les dynamiques territoriales en cours. »

Il faut, en effet, bien comprendre que ces orientations s’inscrivent dans le cadre désormais en vigueur, depuis le 1er janvier 2016, de la Métropole d’Aix-Marseille-Provence, et sont la préfiguration de son futur « projet de cohésion sociale et territoriale » ; l’organisation de cette métropole devant décider des conditions de leur mise en œuvre, étant précisé qu’elles sont aussi basées sur le Pacte  de sécurité et de cohésion sociale de décembre 2013 fixant pour les quartiers politique de la ville de Marseille les priorités de l’Etat. Reste à en avoir la volonté et à s’en donner les moyens.

A la différence de Plaine Commune et du Grand Lyon toutefois aucun objectif chiffré n’est donné concernant la réduction des écarts de développement ou la mixité. Des résultats n’en sont pas moins atteints en matière de rééquilibrage puisque selon Nicolas Binet, directeur de Marseille Rénovation Urbaine, concernant les reconstitutions de l’offre, un tiers ont été réalisées sur place, 20% au centre- ville, qui est en ZUS, et 50% hors site.

***

Plus circonscrite, peu éloignée du centre-ville, plutôt bien reliée à son environnement, accessible par l’autoroute A6 et située à proximité de la gare SNCF de Vaise, bien désservie par les transports en commun (métro jusqu’à Vaise, bus au-delà), La Duchère se distingue des deux autres grands ensembles par une problématique de décloisonnement et de maillage interne au site avec reconstitution d’une centralité, garantie d’une unité urbaine.

Les Quatre-mille de La Courneuve et les quartiers Nord de Marseille sont, en comparaison, dominés par le problème de la relation au centre-ville. Toutefois, entre ces deux sites la problématique diffère. Dans les quartiers Nord de Marseille, la ZUP n° 1 ayant à l’origine constitué une opportunité pour les acquisitions foncières et les travaux de la L 2, dut se plier aux contraintes de la rocade. De sorte qu’aujourd’hui la fracture est urbaine autant que sociale, et l’objectif est bien de faire en sorte que la rocade qui traverse les quartiers de l’ex-ZUP soit structurante pour le renouvellement urbain auquel elle doit désormais s’adapter.

L’enclavement dont souffrent les 4000 est d’un autre ordre. Bernard Barre, ancien directeur de l’urbanisme de La Courneuve, rappelle que « la question de la discontinuité spatiale se pose ici à une échelle qui n’est pas celle de la grande périphérie ou d’un très grand éloignement du centre ». Le grand ensemble des 4000 tournant le dos au centre-ville, l’objectif de la rénovation est de le retourner et de l’ouvrir sur le cœur de ville, non sans que ce dernier soit en parallèle revitalisé pour mériter le recours à la métaphore organique. C’est la raison de la création de la ZAC dite Convention/République. Pour B. Barre, « la première des discontinuités entre le grand ensemble et la ville est en tout premier lieu d’ordre social, et résulte d’abord […] d’une politique de peuplement de nature ségrégative » (Citations tirées d’un document établi à l’attention du jury du Grand Prix de l’Urbanisme 2000, actualisé en avril 2001).

La Courneuve : église Saint-Lucien

D.  Des démarches très politiques, plus ou moins intégrées

Des principes affichés dans les documents de planification urbaine et de programmation de l’habitat ou des engagements des contrats de ville à la mise en œuvre, il y a évidemment loin.

Pour essayer d’y voir clair, tout en restant conscient du caractère incomplet de nos investigations, nous proposons la grille d’analyse suivante destinée à récapituler les moyens déployés sur le terrain en regard des objectifs fixés, parmi d’autres, sur lesquels nous nous sommes concentrés :

Objectifs Moyens
Intégration urbaineContinuité du tissu urbain, sans préjudice
des coupures vertes
Voies de communication
Transports, en commun notamment
Mixité socialeDiversité de l’habitat
Renouvellement de la population
Promotion sociale
Mobilité favorisant les parcours résidentiels
Carte scolaire
Développement économiqueCréation d’activités
Accès aux zones d’emploi
Formation
Insertion par l’économique
Développement culturelCréation d’équipements et d’évènements culturels
Accès aux équipements de centre-ville
Enseignements artistiques
Activités parascolaires

Sur la base des données recueillies au cours de l’enquête, et en nous limitant aux points forts, on peut tirer les éléments de synthèse suivants.

1. Les Quatre-mille de La Courneuve : la société urbaine avant l’urbanisme

L’intégration urbaine de La Courneuve est bien assurée par le réseau des voies de communications et de transport en commun, multimodal, qui dessert la commune. Avec toutefois l’inconvénient des coupures urbaines qui en résulte. Reste à parfaire l’intégration des Quatre-mille, déjà bien engagée avec l’ouverture sur la gare du RER B et sur le centre-ville. Mais les secteurs Sud et Nord restent séparés par le carrefour des Six routes, la jonction dépendant de la réalisation de la gare du Grand Paris Express et des aménagements liés.

Pour le maire de La Courneuve, les démolitions sont un pis-aller, il ne s’y résout que pour des raisons sociales, lorsque la dégradation des immeubles l’exige ou que la composition du peuplement, les conditions de cohabitation rendent le vivre-ensemble difficile, voire insoutenable, parce qu’accompagnées de maux sociaux collatéraux comme la délinquance ou la drogue. L’urbanisme ne saurait constituer un alibi pour démolir, l’enclavement a des causes sociales avant que d’être urbaines. D’où ses réticences à démolir un immeuble comme Maurice de Fontenay (362 logements), dont le coût de réhabilitation l’a finalement fait fléchir. A quoi il faut ajouter les pressions exercées par l’ANRU. La situation des Quatre-mille est telle que c’est à terme 1 902 logements qui seront détruits sur les 4 208 que comprenait le grand ensemble, soit 45%.

La promotion sociale de la population passe avant la mixité sociale, l’objectif étant d’aider dans toute la mesure des moyens limités d’une collectivité ayant subi de plein fouet la désindustrialisation les personnes en difficulté, d’accompagner les plus fragiles confrontés aux mutations urbaines et de favoriser les parcours résidentiels des Courneuviens tout en accueillant les nouveaux arrivants. Pour ce faire, la ville de La Courneuve a repris la mise en œuvre de la politique de la ville dont la compétence a été transférée à Plaine Commune. Au prix de rompre la cohérence avec la mise en œuvre de la rénovation urbaine. Les actions de promotion et d’accompagnement social de la ville peuvent s’appuyer sur un réseau associatif riche (120 associations sur la commune). La politique en  la matière est dédoublée en une aide au fonctionnement des associations présentes sur la ville et l’attribution de subventions par appel à projets.

Dans les faits, on a vu que la mixité de l’habitat était (encore ?) limitée, malgré des expériences intéressantes de mixité à l’intérieur des îlots urbains reconstitués dans le secteur dit « Les Clos ». Selon nos calculs, provisoires, sur le total des constructions neuves, au nord et au sud, les logements sociaux représentent 68%, mais en prenant en compte les logements sociaux réhabilités le pourcentage se monte à 87%. De meilleurs résultats en la matière dépendront, notamment, des engagements de l’AFL.

En matière économique, la préoccupation première est de freiner la désindustrialisation pour maintenir l’emploi, mais aussi de créer de l’activité pour compenser les pertes subies. Outre la Zone Franche Urbaine (ZFU), dont le bilan est mitigé, la sanctuarisation de zones économiques comme Mermoz au nord-est de la commune, sujet d’un débat avec l’administration qui voudrait y construire 8 000 logements dans le cadre d’une Opération d’Intérêt National (OIN), entre dans cet objectif. Les efforts consentis dans les domaines de la formation, avec l’antenne de l’Ecole de la deuxième chance, de l’accès à l’emploi et de l’insertion avec l’Espace Maison de l’Emploi, et de l’aide à la création d’activité, avec la pépinière d’entreprises, viennent en soutien de cette politique. Toutefois en ce qui concerne cette dernière, le problème se pose de la rotation des entreprises, qui trouvent difficilement des locaux où se réinstaller définitivement après que leur activité soit arrivée à maturation. L’articulation avec le social se fait par l’intermédiaire de structures ad hoc du type régie de quartier, dont celle de La Courneuve est à l’étude, et Ecole de la deuxième chance. En 2015, ce sont 123 entreprises qui ont signé la Charte Entreprise-Territoire au niveau de Plaine Commune pour favoriser les synergies entre développement économique, emploi et insertion professionnelle et sociale, en lien avec l’université, l’Education nationale et les organismes de formation.

Si le bilan en termes d’activité économique et d’emplois est mitigé c’est principalement en raison des discordances constatées entre l’offre et la demande : seulement 20% des habitants du territoire Plaine Commune ont bénéficié des récentes créations et implantations d’entreprises. En cause : le décalage entre les besoins de ces entreprises et le niveau moyen de formation et de qualification des habitants. Des trois sites d’étude, c’est La Courneuve qui est le mieux inséré dans son bassin d’emploi avec un bon réseau de transports en commun desservant les zones d’emploi. Mais cela ne suffit pas à résorber un chômage plus structurel que conjoncturel malgré les progrès accomplis sur le  long terme, en grande partie annulés par la crise de 2008. Malgré, aussi, un taux non négligeable de créations ou transferts d’établissements dans la ZFU qui couvre la quasi-totalité de la commune.  D’où l’intérêt de faire toujours plus porté l’effort conjointement sur les emplois de proximité traditionnels – de services aux personnes comme aux entreprises –, sur la formation et la qualification pour répondre aux besoins des nouvelles entreprises et, enfin, sur les facilités d’accès aux opportunités offertes par le bassin d’emplois (transports et communications).

La ville est très active dans le domaine culturel. Dans ses voeux 2015 à ses administrés, le maire avait cité la culture, avec le combat contre les discriminations, comme une de ses priorités. Pour son développement au bénéfice de la population, il peut s’appuyer, outre l’initiative privée originale du Moulin Fayvon, sur la scène nationale Houdremont à laquelle est adossée le Centre du jonglage, sur le Conservatoire à rayonnement régional d’Aubervilliers-La Courneuve, le cinéma public d’art et d’essai l’Etoile, un centre dramatique et les médiathèques Aimé-Césaire au centre-ville et John- Lennon dans les 4000 Sud. La culture est, d’autre part, mise à contribution pour accompagner les habitants confrontés aux bouleversements des opérations de rénovation et aider à l’appropriation des réalisations, équipements ou espaces publics.

2.  La Duchère : le primat du paysage urbain et la mixité en ligne de mire

« Le paysage n’est autre chose que la présentation culturellement instituée de cette nature qui m’enveloppe. »

Anne Cauquelin (L’invention du paysage)

L’intégration des démarches de renouvellement urbain, incontestablement la plus complète comparée aux trois autres sites analysés, n’est pas exempte de tensions sociales, dont la perception est à l’origine de divergences entre les acteurs institutionnels.

Site initialement isolé sur le plateau couronnant la colline, La Duchère est désormais bien insérée dans l’agglomération. Y ont participé : la liaison de transport en commun à partir de Vaise, en contre bas, raccordée au centre-ville par le métro et la réalisation de la voie est-ouest, avenue Rosa Parks, reliant le quartier aux zones d’emploi situées à l’ouest.

La position du maire de Lyon sur la question des démolitions est inverse de celle du maire de La Courneuve : ce sont, à La Duchère, des motifs d’urbanisme qui sont mis en avant pour justifier les démolitions. La réaction des habitants aux premières démolitions, celles des barres 200 et 260 au nord du Plateau sont à cet égard significatives des différences de perception : alors que la première compte tenu de son état de dégradation n’a pas suscité d’opposition, la seconde, réhabilitable, qui s’est imposée au maire pour des raisons de désenclavement du nouveau quartier, a provoqué un tollé, dont on peut dire a posteriori qu’il a cristallisé le mouvement de contestation des habitants et marqué le passage d’un mouvement de revendications des locataires portant sur le logement à une forme de contestation plus globale des habitants portant sur les questions d’urbanisme. Au total c’est, au terme du 1er PRU, 1 711 logements sociaux qui ont été démolis sur 5 700 toutes catégories confondues, soit 30% (contre 45% aux Quatre-mille) et 901 qui ont été réhabilités, soit 19%.

Concernant la rénovation urbaine, ce qui caractérise l’opération est la priorité accordée à l’aménagement paysager sur l’urbanisme, l’intervention du paysagiste ayant précédé celle de l’urbaniste, sans doute la qualité naturelle du site en forme de belvédère dominant la ville y a-t-elle contribué.

Sur le plan de l’habitat, des trois projets analysés, La Duchère est le seul à avoir affiché des objectifs chiffrés : passage de 80% de logements sociaux à 55% à terme. Le seul également à avoir obtenu des résultats substantiels dans les délais du PRU 1 : 58% de logements sociaux à fin 2015, avec, comme à La Courneuve, l’introduction de la mixité à l’intérieur des îlots urbains aménagés.

Si l’activité commerciale a été redynamisée grâce à la restructuration du commerce et à une meilleure répartition dans le tissu urbain, La Duchère reste un quartier à vocation résidentielle, mais est susceptible de bénéficier des retombées économiques de l’Ouest Lyonnais avec Techlid, pôle tertiaire, et avec le pôle numérique de Vaise. Les opérations d’investissement en faveur du développement économiques sur le quartier n’en sont pas moins significatives. Avec, d’abord, à l’extrême sud le parc Greenopolis, rattaché à la ZFU. Ensuite avec une offre de locaux d’activité préexistante de quelque 8 000 m² ; à quoi il faut ajouter à La Sauvegarde les projets de pôle entrepreunarial (5 800 m²), de pôle santé (3 500 m²) à proximité de la clinique et  d’un hôtel 4  étoiles. C’est tout l’enjeu de l’écosystème dans lequel vient s’insérer La Duchère, dont le périmètre est couvert par une Zone Franche Urbaine, aujourd’hui Territoire Entrepreneurs, et dont le projet de Pôle entrepreneurial inclut une pépinière innovante inspirée des principes du « coworking ». Mais au- delà des efforts manifestes consentis en matière d’immobilier d’entreprises sous forme de parcs d’activités et de locaux à vocation commerciale ou de services, la question demeure, lancinante, de l’adaptation des formations aux emplois existants et de la qualification des demandeurs d’emploi. Comme sur les autres sites, malgré ces efforts, le taux de chômage atteignait encore des sommets en 2012 : 26,7%, avec une pointe de 38% à La Sauvegarde. Aux actions de la Maison de l’Emploi et de la Formation (MdEF), il faut joindre celles de la Maison de la Création d’Entreprises (MCE), qui est portée par cette dernière. La Duchère pose toutefois avec une certaine acuité le problème de l’articulation entre l’économique et le social. Sur le plan organisationnel, la pierre d’achoppement apparaît bien à travers la répartition des domaines de compétences entre l’Etat pour ce qui concerne l’emploi (Pôle Emploi), la Mission Duchère, rattachée à la ville de Lyon et à la métropole, pour le développement économique, la MdEF pour l’insertion (application des clauses sociales dans les marchés publics) ; le problème ainsi posé étant cependant atténué par le jeu des mises à disposition entre organismes qui facilite la coordination des actions mais sans garantir une complète cohérence.

Au-delà de la mise en œuvre des actions politique de la ville, le traitement de la question sociale à  La Duchère est très lié à la mobilisation des services de droit commun ; sachant que la reprise des compétences du département en matière sociale par la métropole à l’intérieur de son périmètre constitue un avantage incontestable en faveur de la mise en synergie du développement économique métropolitain avec les actions à caractère social. La mission Duchère, avec un chargé de développement social, une coordinatrice santé et une coordinatrice projet éducatif local, peut, d’autre part, s’appuyer, outre le CCAS, sur les deux centres sociaux et la Maison de l’Enfance du quartier.

Sur le plan culturel, par rapport aux Quatre-mille de La Courneuve, le quartier de La Duchère, arrondissement de Lyon, n’est pas dans la même situation. Les 4000 bénéficient de la présence d’une scène nationale et sont très proches des équipements de centre ville. La Duchère, de ce point de vue, est moins favorisée, les équipements centraux, quoique bien desservis  par le réseau de transports  en commun, restant à distance. Le quartier n’en est pas moins doté d’une Maison des Jeunes et de la Culture dynamique, aux initiatives variées et renouvelées et proche de Vaise où est situé le Théâtre Nouvelle Génération, théâtre national d’art dramatique avec lequel Le Lien Théâtre, compagnie en résidence à la MJC, est en relation. Autant d’atouts compensant l’isolement tout relatif du quartier, facilement surmontable par le développement des relations avec les équipements de centre-ville et l’accompagnement des jeunes pour les encourager à sortir de leur entre-soi local. Il faut, d’autre part, prendre acte du renfort apporté par les compagnies théâtrales et acteurs socioculturels à la participation des habitants aux projets de rénovation et à leur contribution à l’animation urbaine générale.

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Duchère : Flèche de l’église de Balmont convertie en cinéma d’Art et d’Essai

3.   Les quartiers Nord de Marseille : le défi de l’enclavement et des infrastructures

La situation des quartiers Nord est incomparablement plus complexe, raison pour laquelle nous avons limité l’analyse à deux secteurs : Saint-Barthélemy/Picon-Busserine et Malpassé, mais deux secteurs centraux gravitant autour du centre commercial du Merlan. La complexité est encore accrue par la fragmentation du territoire, dont le relief est chahuté, et le contraste du tissu urbain entre noyaux villageois traditionnels et grands ensembles immobiliers collectifs. Faute de vision d’ensemble, on ne peut qu’en tirer des conclusions partielles.

Le degré d’intégration urbaine est le plus appréhendable des objectifs que nous avons retenu pour  la synthèse. L’éloignement du centre-ville et la coupure urbaine que constituait la L2 sont ou seront réduits et atténués par l’amélioration de la desserte en transports en commun, en partie en site propre, et par la couverture de la rocade mettant en relation les secteurs nord et sud de part et d’autre de la voie. Mais, à ce jour, le métro tangente toujours les quartiers Nord sans y pénétrer, la voirie de desserte interne et les cheminements sont coupés ou sans issues, les noyaux villageois mal insérés dans le tissu urbain que l’urbanisation d’après-guerre a engendré, de sorte que  la synergie qui pourrait en résulter fait défaut. La réalisation d’une halte ferroviaire à Picon-Busserine sur la ligne Marseille-Aix contribue au désenclavement, et la réhabilitation de la place de la gare avec le train qui doublera en 2021 devraient favoriser les liens avec le centre ville et avec Aix.

Evoquer la mixité de l’habitat dans les quartiers Nord, à s’en tenir à la situation  présente,  reviendrait à opposer les noyaux villageois aux ensembles immobiliers d’après-guerre. Le défi de la rénovation urbaine et du renouvellement de la population est au contraire de promouvoir une mixité aplanissant les antagonismes sociaux renforcés par une ségrégation spatiale qui n’a fait que s’accentuer durant ces dernières décennies parallèlement avec l’isolement par rapport au centre- ville. La tâche est immense, l’objectif est affiché dans le PLU comme dans le PLH, mais non chiffré. Et le contrat de ville n’aborde le sujet qu’en termes généraux.

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En se limitant aux deux secteurs étudiés, la programmation et les réalisations en avril 2016 sont les suivantes :

Saint-Barthélemy-Picon-Busserine :

Programme initial : 914 réhabilitations, 75 logements sociaux neufs et 25 intermédiaires (Foncière Logement) sur site réalisés.

 PICON-BUSSERINE
Logements livrés309 /330
Démolitions228/310
Réhabilitations914/914
Relogements315/367

Le premier chiffre du tableau correspond aux réalisations le second au programme à terme.

Malpassé :

Programme initial : 686 réhabilitations, 201 logements sociaux neufs sur site et 268 hors site, 96 logements en accession et 60 locatifs libre ainsi que 6 000 m2 de bureaux (programme AMIDIS réalisé).

 MALPASSE
Logements livrés365/567
Démolitions408/567
Réhabilitations544/544
Relogements270/348

Le premier chiffre du tableau correspond aux réalisations le second au programme à terme révisé.

Les quartiers Nord ont toujours été caractérisés par la mixité fonctionnelle avec un réseau de petites activités imbriqué dans le tissu urbain. 20% seulement de l’activité est concentré dans des zones dédiées. Un atout urbain à conforter et valoriser en veillant à ce que la tendance des distances entre les lieux de résidence et d’emplois ne s’accroissent pas. Ce qui met en lumière toute l’importance à accorder aux transports.

Si le centre commercial du Merlan (Carrefour) a fait concurrence et nuit au commerce de proximité, son rayonnement pourrait en contrepartie contribuer à fédérer des quartiers disparates à condition que les accès soient améliorés. D’autre part le développement économique des quartiers devrait bénéficier de la proximité du technopôle de Château-Gombert au nord-est et d’Euroméditerranée au sud-ouest, ainsi que du campus universitaire de Saint-Jérôme axé sur les sciences. Enfin, outre qu’il est prévu des activités dans le secteur de la gare à Picon-Busserine, des programmes immobiliers à destination tertiaire, dont AMIDIS dans le secteur médical, sont envisagés à Malpassé, secteurs partiellement couverts par une ZFU, aujourd’hui Territoire Entrepreneurs. L’amélioration des liaisons routières et de la desserte en transports en commun est, compte tenu de l’enclavement des quartiers résultant du relief, un enjeu pour faciliter la mobilité, dont l’accès aux emplois est tributaire. La ZFU des 14e et 15e arrondissements transformée en Territoire Entrepreneurs compte   10 500 emplois sur 424 hectares (en augmentation de 2 200 depuis 2004). Comme ailleurs, le problème est celui de la qualification des habitants et donc de la formation pour s’adapter à des emplois en mutation. Mais, en outre, les quartiers nord sont défavorisés par les difficultés de transports et de communication, vu la fragmentation du territoire et l’enclavement des quartiers qui en résulte. La question ainsi soulevée est bien celle de la cohérence de la politique urbaine, dont les transports sont partie intégrante, avec celle du développement économique. Et au-delà avec une politique sociale accompagnant les mutations urbaines.

Celle-ci se manifeste, d’abord, à travers les projets d’équipements comme la réhabilitation du Centre d’Animation de Quartier à Picon-Busserine ou la construction d’un centre social et d’un équipement dédié à la petite enfance à Malpassé. Elle vise, par ailleurs, à travers l’association Emergence(S), et dans le cadre du PLIE, à faciliter la mobilité des candidats aux dispositifs d’insertion afin de leur permettre d’accéder aux chantiers des entreprises de travaux publics situés à l’extérieur de leur quartier. Conformément aux objectifs de l’ANRU, la Charte d’insertion a fixé à 5% du total d’heures travaillées, le niveau à atteindre par la commande publique. Et pour la gestion urbaine de proximité, c’est un objectif de 10% d’embauches directes ou indirectes qui est visé.

Sur le plan culturel, beaucoup repose sur la bibliothèque et le Théâtre du Merlan, scène nationale, localisés dans le centre commercial du même nom. La bibliothèque comporte, notamment, un auditorium de 70 places et un cyberespace. Le théâtre a une capacité de 390 places. Le projet de la nouvelle directrice, que nous avons rencontré, baptisé « Au fil de l’autre », qui exprime bien l’intention culturelle qu’elle cherche à déployer au travers de sa programmation, est centré sur le triptyque : présence – ouverture – partage. L’objectif visé est de s’ouvrir très largement à la population toutes catégories confondues et géographiquement parlant en développant des partenariats et en s’appuyant sur les centres sociaux et culturels de proximité. Evolution notable si l’on en croit le grief d’élitisme fait à l’ancienne direction. Enfin, concernant toujours la culture, il faut bien sûr également compter avec le rayonnement de la Friche Belle de Mai située au sud de nos quartiers.

Mais n’oublions pas non plus que Marseille fut en 2013 désignée comme capitale de la culture, à l’occasion de laquelle la Friche Belle de Mai a connu de nouveaux développements, dont la création du nouvel espace de 4 000 m² de la Tour-Panorama consacré à l’art contemporain. Aussi, la question qu’on ne peut manquer de se poser est celle du bénéfice que les quartiers Nord en ont tiré ?

***

Que retenir de ce bilan, si sommaire soit-il ?

Incontestablement – il serait prématuré de porter un jugement en ce qui concerne les quartiers Nord de Marseille – les 4000 de La Courneuve et La Duchère ont atteint leurs objectifs en matière d’intégration urbaine grâce au retournement du quartier des Quatre-mille sur le centre-ville, à l’amélioration des liaisons routières et de transports en commun qui desservent le plateau de La Duchère. Reste pour La Courneuve à parfaire la liaison des deux secteurs Nord et Sud à la faveur de l’urbanisation du carrefour des Six routes, choisi pour l’implantation de la future gare du Grand Paris Express.

En ce qui concerne l’intégration économique et sociale, tout dépend du point de vue auquel on se place : en termes de mixité sociale, des trois quartiers analysés, La Duchère est le plus avancé. C’est incontestablement celui où la promotion et – dans une moindre mesure – l’investissement privés se sont le plus impliqués, dans l’esprit d’un « partenariat public privé de quartier ». En termes de promotion sociale, point de vue auquel il faut se placer pour La Courneuve, nous avons vu que c’était beaucoup plus problématique, sachant qu’un tel objectif dépasse les moyens susceptibles d’être déployés par une commune.

Force est alors de se tourner vers le développement économique dont l’intégration sociale est tributaire. Les 4000, comme La Duchère et le quartier de Saint-Barthélemy à Marseille sont  classés en ZFU, Territoires Entrepreneurs aujourd’hui. Mais là encore le bilan ne pourrait être appréhendé qu’à une échelle plus large que le territoire communal. L’activité commerciale et de service, tout d’abord. La Duchère, après suppression du centre commercial principal, a bénéficié d’une répartition plus équilibrée des commerces sur le secteur du plateau. On est frappé de la vitalité du commerce, mais nous n’en avons pas moins été surpris en prenant le bus entre Vaise et La Duchère en fin de matinée de voir nombre de personnes, femmes et personnes âgées de sexe masculin, remontant avec des caddies remplis à ras-bord. Le centre commercial du centre urbain de la Tour des 4000, malgré sa rénovation qui a permis de stopper un déclin autrement inéluctable, mais au prix d’une réduction des surfaces commerciales, n’a pas retrouvé son dynamisme d’antan qui fait encore rêver les vieux habitants. Quand aux quartiers Nord de Marseille, le rayonnement du centre commercial du Merlan ne compense pas la faiblesse du commerce de proximité alors que les communications inter- quartiers restent difficiles ; d’où, la priorité accordée au désenclavement et aux déplacements. Par contraste, La Courneuve est de ce point de vue plutôt bien pourvue, comme La Duchère, même si ce dernier quartier est moins favorisé compte tenu de sa situation sur un plateau en limite de ville.

Concernant l’activité économique et l’emploi, le bilan n’est pas à la hauteur des objectifs fixés. On constate d’abord une discordance entre les efforts consentis en matière d’investissements pour l’accueil d’activités dans le tissu urbain et l’évolution de l’emploi, toujours à la traine. En cause, bien sûr, le retournement de la conjoncture en 2008, mais aussi la difficulté des acteurs à coordonner leurs actions dans un cadre institutionnel qui instaure un partage des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales pas toujours cohérent. Cependant, si les acteurs sont à la peine, c’est aussi en raison d’une vision parcellaire du développement urbain mal relié aux impératifs du développement économique et mal accordé aux ressources humaines des quartiers. Sans doute faut- il encourager la création d’activités, ne serait-ce qu’en raison du potentiel que représentent les créateurs dans les quartiers de la périphérie, mais sans non plus se faire d’illusions sur les perspectives de création d’emplois pouvant en résulter. D’où l’impératif, en parallèle de mettre l’accent sur l’accès à l’emploi, à défaut de pouvoir développer l’emploi sur place. Accès à l’emploi dans son double sens d’accès par les transports – en commun notamment, mais aussi en promouvant par ex. le covoiturage – et d’accès par la formation et la qualification. La mixité fonctionnelle urbaine, si souhaitable soit-elle pour les services rendus aux résidents et pour l’animation, n’induit pas forcément des créations d’emplois. Développement endogène et développement exogène ne s’excluent pas. Dans le premier cas l’accent est mis sur l’adéquation de la demande de travail qualifiée à l’offre, dans le second sur la mobilité des salariés. C’est affaire de situation dans l’agglomération et de composition du tissu industriel local.

Enfin, si le commerce participe à l’animation des quartiers, celle-ci est aussi dépendante des équipements – sociaux et culturels – et de l’investissement des artistes et compagnies théâtrales. Le développement culturel des quartiers Nord de Marseille gravite autour de la bibliothèque et de la scène nationale du Merlan dans le centre commercial du même nom, celui des 4000 autour d’Houdremont, scène nationale également, sans oublier le rôle joué par la Maison pour Tous Cesaria Evora dans le secteur nord et le centre social, si bien dénommé, Couleurs du Monde dans le secteur Sud. A La Duchère le développement social et culturel est partagé entre la MJC et les deux centres sociaux du Plateau et de La Sauvegarde. Enfin, il faut compter aux 4000 et, plus encore, à La Duchère avec la présence forte des artistes et compagnies théâtrales. Les 4000, notamment, bénéficient de la présence de Monte Laster, homme d’affaires et néanmoins figure attachante d’artiste en rupture de ban, dans son pittoresque moulin Fayvon. C’est manifestement dans les quartiers Nord de Marseille que la concentration des commerces et des équipements culturels est la plus accentuée, ce qui pose avec acuité la question de leur accessibilité en l’état actuel de la rénovation.

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Le rapport de l’ONZUS pour 2014 est sévère puisqu’il fait le constat accablant de l’accentuation des inégalités entre les territoires de la politique de la ville et les autres. Non seulement les écarts ne se résorbent pas, mais ils se creusent. Ce constat, bien dans l’esprit des manipulateurs de chiffres, n’en masque pas moins deux observations qu’on a pu faire sur le terrain :

1°- D’une manière générale – moins dans les quartiers Nord de Marseille en raison de l’état de chantier de la rénovation qu’à La Courneuve et à La Duchère – les habitants font part de leur satisfaction des opérations de rénovation ; ce qui ne les empêche pas d’exprimer des critiques sur les modalités de leur mise en œuvre, en particulier en ce qui concerne les conditions du relogement et la participation.

2°- Si insatisfaction il y a, c’est du côté des relations sociales qu’on la trouve. La dégradation mesurée à divers indices (dont l’insécurité et les rapports de voisinage) et ressentie par les habitants interrogés est manifeste, sans que l’on puisse clairement l’imputer à une conjoncture générale ou à un contexte particulier ; dégradation qui s’exprime par une nostalgie déconnectée du cadre urbain où elle s’enracine, dont l’ombre portée s’étend sur une rénovation qui peine à restituer les conditions d’un vivre-ensemble que les gens gardent en mémoire. D’où, à La Courneuve comme à La Duchère ce travail de mémoire qui tente de compenser la frustration d’une perte ; sauf qu’il touche les ainés alors même qu’une nouvelle génération prend le relai et exprime un mal-être qui a d’autres causes, plus exogènes qu’endogènes.

E.    A la charnière de la rénovation urbaine et du renouveau social

Pour Christian Devillers, l’architecte-urbaniste de Malpassé dans les quartiers nord de Marseille, l’articulation de l’urbain avec le social se joue dans l’accompagnement du relogement qui précède les démolitions. Lesquelles peuvent être motivées par des considérations tenant à l’état des bâtiments et des logements, urbanistiques ou sociales. Selon les situations, mais aussi les idéologies, les positions varient, accordant plus ou moins de poids à l’un ou l’autre de ces motifs.

1.  Le traumatisme des démolitions

« On ne peut plus parler de démolition, car les règles actuelles de tri des matériaux nécessitent des phases successives d’intervention, d’où le terme de déconstruction », écrit Bernard Paris, l’urbaniste de la rénovation de La Duchère (Extrait d’une brochure intitulée : Rénovation urbaine dans le Nord – Témoignage d’un architecte-conseil de l’Etat – novembre 2015). La cause est entendue pour le sens technique, mais il est une autre raison, programmatique, de substituer le terme de déconstruction à celui de démolition. Replacée dans le cadre d’un projet de renouvellement urbain, c’est bien, en effet, à de la déconstruction qu’on a affaire, dans le sens positif du terme, préalable à la reconstruction dans une perspective d’ensemble. Si la démolition s’applique à l’immeuble, elle n’en est pas moins solidaire de la restructuration du quartier pris dans sa globalité. C’est la position défendue par Bernard Paurd – un des premiers urbanistes étant intervenus sur la rénovation des 4000 de La Courneuve – étayée sur le souci de fonder la reconstruction sur les traces que les structures du passé nous ont léguées.

Le nouveau règlement de l’ANRU du 16 juillet 2015 stipule : « En fonction des caractéristiques propres des quartiers, les démolitions constituent souvent une réponse pertinente et indispensable pour ouvrir l’espace urbain et lui rendre un potentiel de renouvellement. Les modalités de financement des démolitions doivent être incitatives, tout en évitant les effets d’aubaine […]». En contrepartie : « La pertinence des réhabilitations proposées sera appréciée au regard de la globalité du projet et notamment du volume des démolitions prévu par ailleurs et de la capacité de la requalification à contribuer à la transformation du quartier […]. » Prudente, la formule n’en met pas moins l’accent sur l’enjeu que constituent les démolitions pour une rénovation urbaine conséquente. Conséquente dans ses modalités et les résultats qu’on en attend pour une transformation significative des quartiers : la composition et la forme urbaine, en un mot l’urbanisme, commanderaient le reste, à savoir la cohésion de cette société urbaine, dont la diversité, comme les deux faces de Janus, serait un avantage autant qu’un risque à peser soigneusement. La paix sociale serait à ce prix.

La question des démolitions, commune aux trois sites, taraude les acteurs comme les commentateurs. Nous avons vu que les positions divergent à ce sujet. Pour Gérard Collomb, le maire de Lyon, les démolitions nécessaires à ses yeux ne sont pas négociables : « C’est une politique fondamentale si l’on ne veut pas de ghettos dans l’agglomération. » (Le Progrès du 19 janvier 2001 : « La Duchère : la barre est chère mais elle passe »). Gilles Poux, maire de La Courneuve est plus nuancé. S’exprimant sur les premières réhabilitations réalisées sur les 4000 il déclare : « Force est de constater que ces lourdes réhabilitations n’ont pas changé fondamentalement les conditions de vie et n’ont pas permis d’enclencher une mécanique durable. […] Le choix de la démolition n’est pas pour autant une solution de facilité : socialement et humainement, c’est beaucoup plus lourd qu’une réhabilitation. » Evoquant plus loin la question sociale, il explique : « Le travail social a permis d’épurer des situations de dettes, de remettre les  gens sur les rails et de leur donner accès à des droits. […] Parallèlement à tout ce travail humain et social, il faut compter sur le réaménagement urbain pour transformer le quartier. […] Et si pour continuer dans cette dynamique d’aménagement, se repose la question de la démolition, nous opterons pour cette solution. Mais nous ne la choisirons que dans l’optique d’une reconstruction de la ville et de l’introduction d’une mixité urbaine. La démolition est, en effet, à utiliser avec beaucoup de parcimonie. Il ne s’agit surtout pas de penser qu’on va ainsi se débarrasser d’un problème. Il faut être convaincu que, face à des conditions de vie devenues insupportables pour les habitants, il n’y a pas d’autre alternative » (Comme la ville de février-mars 2005 : « Faut-il détruire les grands ensembles ? »). Commentaire d’Agnès Berland-Berthon : « La démolition était préconisée à La Courneuve au non du droit à la ville, la réhabilitation l’était par l’Etat au nom du droit au logement » Thèse de décembre 2012 : « La démolition des immeubles sociaux. L’urbanisme entre scènes et coulisses » (Thèse de décembre 2012 : « La démolition des immeubles sociaux. L’urbanisme entre scènes et coulisses »). Etait, car depuis les positions des uns et des autres sont beaucoup moins tranchées. Entre préalable urbain et préoccupations sociales, la démolition interroge toujours.

2.      Des stratégies de peuplement ambivalentes

Les orientations du gouvernement faisant suite aux tragiques évènements des deux dernières années, posent dans de nouveaux termes la question du peuplement, qui est au cœur du renouvellement urbain.

En schématisant, au risque d’être caricatural, on peut, à cet égard, distinguer deux stratégies :

La première, celle pour laquelle le gouvernement a finalement opté, sous la pression des évènements, consiste à crever l’abcès des îlots de pauvreté et de précarité en cherchant à disperser les populations les plus fragiles, avec l’espoir qu’elles bénéficieront de la cohabitation avec les classes moyennes, ce qui implique d’être suffisamment convaincant pour persuader les premières d’être déplacées et les secondes de venir s’installer dans les quartiers rénovés.

C’est la stratégie qui a été adoptée à Lyon, anticipant ce que le gouvernement actuel cherche à généraliser et mettre en œuvre : la recherche d’un équilibre social à l’échelle de l’agglomération ; sachant que cette option de diversification assumée n’est pas sans risque, celui d’une déstabilisation des populations localement ancrées. On en a vu les conséquences à La Duchère, au début de la rénovation, avant que le tir ne soit rectifié. D’où l’importance des actions d’accompagnement social et de promotion culturelle pour amortir le choc constitué par les démolitions et déplacements de populations qu’elles entrainent inévitablement.

Mais c’est une position difficilement défendable pour La Courneuve, dont les logements sociaux représentent 52% du parc total, alors que les demandes sont de quelque 2 600, dont 11,5% de plus de 3 ans. Rappelons que 65% du territoire de Plaine Commune est classé en quartier prioritaire. L’application à La Courneuve du principe de limitation de construction de logements sociaux dans les quartiers prioritaires, posé par le Comité interministériel du 6 mars 2015, entraverait la capacité de la commune à répondre à la demande. Ce qui est inenvisageable pour le maire qui, après avoir fait le constat que sa ville assurait une fonction de sas pour les moins favorisés toujours remplacés par des plus défavorisés, souhaite stabiliser la population. Objectif, dont la réalisation dépend  de l’attractivité de la ville, sachant qu’il faut compter avec la rémanence des images avec laquelle la réalité lutte à armes inégales. D’où la position très ferme qu’il a exprimé devant nous de répondre en priorité à la demande tout en se donnant les moyens de favoriser les parcours résidentiels et d’accueillir les nouveaux arrivants dans un cadre de vie rénové. Stratégie volontariste faisant passer la satisfaction des besoins de la population en place et la promotion sociale par un accompagnement adapté avant la diversification du peuplement. Politique soucieuse de stabiliser des populations insérées dans un environnement dont le qualificatif de durable ne sera pas un vain mot à condition de pouvoir compter sur le développement promis par le Grand Paris.

Si, en fait, les deux stratégies paraissent s’opposer idéologiquement, elles pourraient bien se compléter dans la pratique en fonction de l’évolution des situations locales sur la base de compromis équilibrés corrigeant des disparités, sociales et urbaines, par trop flagrantes.

La stratégie découlant de la situation des quartiers Nord de Marseille est, à cet égard, beaucoup plus délicate à interpréter. Il eu fallut entendre la position de la ville sur le sujet, malheureusement nous n’avons pas réussi à convaincre l’élue en charge de ces question, présidente de surcroit des deux GIP de l’intérêt de nous accorder un entretien. Nous en sommes réduits à porter un jugement intuitif avec le risque de subjectivité qu’il comporte inévitablement. Nous le regrettons d’autant plus que nous sommes en présence d’une zone que nous qualifierons de grise sans attribuer à cette qualification de caractère péjoratif. Zone grise en ce sens qu’elle laisse ouverte toutes les issues d’un renouvellement, toutes les alternatives, toutes les expériences que son inachèvement permet encore, mais qui comporte toutefois un risque, celui de cumuler les fractures urbaines et sociales avec les retards de développement.

La compétence des techniciens, leur engagement sans faille, le soutien de l’Etat ne suffiront pas à sortir les quartiers Nord de leur isolement et à éviter la tentation d’un repli sur un empowerment radical générateur d’un communautarisme mortifère, fragmenté à l’image de l’hétérogénéité du  tissu urbain. Il y faudra encore une volonté politique adossée sur les forces vives de la région et un centre-ville fort. L’avenir des quartiers Nord, coupés du centre, lui-même déserté  par  la  bourgeoisie marseillaise, ne dépend-il pas, dès lors, d’une réaction salutaire qui pourrait provenir d’une métropole en gestation ?

Les quartiers Nord de Marseille : zone grise par ses incertitudes, mais non sans promesses d’avenir.

F.  L’avenir encore incertain de la métropolisation

Si l’avenir de la politique de la ville dépend de l’Etat, celui du renouvellement urbain sera durablement affecté par l’organisation des métropoles. Les métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille- Provence et du Grand Paris ont la particularité d’avoir été dotées par la Loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 d’un statut dérogatoire.

Le cas de Lyon est à la fois le plus simple, le plus intégré et le plus avancé. La métropole de Lyon a été créée officiellement le 1er janvier 2015, année au cours de laquelle l’organisation de ses services a été mise en place. Sa particularité est de regrouper les compétences antérieurement dévolues respectivement à la communauté urbaine du Grand Lyon et au département à l’intérieur du périmètre de l’agglomération. Dans ce nouveau cadre, les compétences aménagement, dont la rénovation urbaine, et politique de la ville sont réunies. En conséquence de quoi, la Mission Duchère qui pilote le projet de renouvellement urbain est rattachée aux directions générales adjointes en charge de l’urbanisme et de la Métropole et de la ville.

La Métropole du Grand Paris (MGP) est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre elle regroupe les Etablissements Publics Territoriaux (EPT), dont Plaine Commune, qui héritent des compétences des anciennes intercommunalités dans des conditions de transfert et de délais spécifiques. Mais à la différence des communautés d’agglomération, les EPT sont dépourvus de fiscalité propre. Aux termes de la loi, ils bénéficient des attributions de la politique de la ville ; les compétences aménagement, dont la rénovation urbaine, ainsi que politique locale de l’habitat étant partagées avec la MGP en fonction  de l’intérêt communautaire défini à la majorité qualifiée des 2/3, à l’initiative de la métropole, dans le délai de deux ans suivant sa création, soit avant le 1er janvier 2018. La compétence des actions sociales étant également partagées, mais en fonction de l’intérêt territorial, défini dans les mêmes conditions de majorité et de délai, cette fois à l’initiative des EPT.

Sur le plan financier, après une période transitoire s’achevant au 31 décembre 2020 durant laquelle les EPT percevront la cotisation foncière des entreprises, l’ensemble de la fiscalité économique (contribution sur la valeur ajoutée et cotisation foncière des entreprises) sera perçue par la métropole, les EPT étant financés par les contributions des communes membres.

Il faudra, par suite, encore attendre pour que l’organisation territoriale et les dispositions financières de la métropolisation soient stabilisées, laissant pour le moment subsister des incertitudes sur l’exercice des compétences en matière d’habitat, d’aménagement et de politique de la ville.

La Métropole d’Aix-Marseille-Provence (MAMP) constitue un troisième cas de figure. En superficie c’est la plus grande des métropoles avec 3 173 km² et la deuxième après le Grand Paris en termes de population avec 1,8 millions d’habitants. Regroupant 6 intercommunalités et 92 communes, sa création est considérée comme une mesure de simplification. A la différence de la Métropole de Lyon, les compétences du département sont inchangées et à la différence des Etablissements Publics du Grand Paris, les Conseils de Territoire, qui exercent leurs compétences dans les territoires correspondant aux anciennes intercommunalités et délimités par décret en Conseil d’Etat n’ont pas la qualité de personnes morales.

La métropole hérite au 1er janvier 2016 des compétences de la communauté urbaine de Marseille- Provence-Métropole, et le Conseil de Territoire, qui se substitue à cette dernière, des compétences obligatoirement délégables, et ce jusqu’au 1er janvier 2020, soit : l’aménagement, dont la rénovation urbaine, l’habitat et la politique de la ville. A partir du 1er janvier 2020, elle décidera des compétences déléguées aux Conseils de Territoire. En outre, à compter du 1er janvier 2017 la métropole exercera les compétences transférées par le Conseil départemental. C’est pour préparer cette transition que la Mission Interministérielle pour le projet métropolitain a élaboré des documents thématiques à la dénomination très suggestive d’Interpellations stratégiques.

Sur le plan financier, compte tenu des disparités entre collectivités (MPM avait le plus faible  potentiel fiscal de l’aire métropolitaine : 412,8 €/habitant contre 2 212,4 pour le SAN Ouest- Provence), un pacte de gouvernance financier et fiscal a été adopté le 30 juin 2016 prévoyant un lissage de la fiscalité locale sur 12 ans.

Le pacte de sécurité et de cohésion sociale de novembre 2013 fixait trois priorités : l’éducation et la jeunesse, le cadre de vie et les services publics dans les quartiers, l’emploi et l’insertion professionnelle. Pour sa mise en œuvre l’Etat s’engageait à allouer chaque année 37 M d’€ supplémentaires, dont 5 millions pour financer une centaine projets d’amélioration du cadre de vie et d’équipements dans les quartiers prioritaires. Après avoir indiqué que les crédits politique de la ville avaient augmenté de 2,7% M d’€ entre 2012 et 2015 pour atteindre 11,5 M d’€, le Comité interministériel d’Aix-Marseille-Provence du 29 mai 2015 a annoncé un renforcement et une amplification, au bénéfice des territoires de la métropole, des mesures prises, assorties de 1 M d’€ supplémentaire alloué au département des Bouches-du-Rhône.


La Duchère (le plateau) : entrée du Lycée La Martinière donnant sur la place Abbé Pierre

II.  La scène urbaine et ses acteurs : de la conception à la réalisation

« Ainsi les manières de pratiquer l’espace, échappent à la planification urbanistique : capable de créer une composition de lieux, de pleins et de creux, qui permettent ou qui interdisent des circulations, l’urbaniste est incapable d’articuler cette rationalité en béton sur les systèmes culturels, multiples et fluides, qui organisent l’habitation effective des espaces internes (appartements, escaliers, etc.) ou externes (rues, places, etc.) et qui les innervent d’itinéraires innombrables. Il pense et il fabrique une ville vide ; il se retire quand surviennent les habitants, comme devant des sauvages qui troubleront les plans élaborés sans eux. »

Michel de Certeau : La culture au pluriel (Conclusion ayant pour titre, Des espaces et des pratiques, tirée d’un recueil d’essais – Editions du Seuil : 1993).

Les palinodies de la politique de la ville au gré des changements de majorité politique prouvent la difficulté que les politiques ont à appréhender globalement la ville et ses quartiers dans la pluralité de leurs dimensions. L’articulation des aspects urbains, sociaux, économiques, culturels ne va pas de soi et n’est pas sans incidence financière. Paradoxe : prenons l’exemple de la rénovation de La Duchère. 750 millions d’euros d’investissements publics et privés contre 5 millions pour les actions diverses d’accompagnement économiques, sociales, culturelles… Rien que de très normal vu que les uns et les autres ne pèsent pas le même poids. Mais, a-t-on jamais pris la mesure de l’efficacité des politiques en la matière, de leur impact respectif sur la  société  urbaine ?  Sourire  justifié  des experts étant donné que les uns et les autres ne se mesurent pas à la même aune. De surcroît, ne serait-ce pas un non-sens puisque autant les investissements de « réparation » sont localisés et localisables, autant les populations redevables de l’action sociale, sont diffuses et dépendantes de la solidarité nationale ?

Faut-il alors désespérer de la politique de la ville, ainsi prise en flagrant délit de contradiction, qui persisterait à territorialiser ses interventions au risque de stigmatiser encore plus les habitants ? Rien n’est moins sûr.

Plusieurs niveaux d’articulation sont à prendre en compte :

  • « disciplinaire » en ce qui concerne les études,
  • des modes d’action et de mise en oeuvre (coordination entre acteurs),
  • des modalités de la participation des habitants.

A.  L’articulation « disciplinaire » des dimensions urbaines

Focalisée sur la rénovation physique, la loi Borloo n’avait pas pris toute la mesure des bouleversements sociaux qu’elle engendrerait. L’objectif de diversité de l’habitat affiché masquait les conséquences en résultant sur le plan social : déplacements de population, cohabitation des nouveaux habitants avec les anciens et d’une manière générale entre catégories sociales, groupes ethniques et classes d’âge. Mais, en mettant au premier plan la question des attributions de logements sociaux, la loi Egalité et Citoyenneté adoptée définitivement par le Parlement le 22 décembre 2016 ne résout pas pour autant les problèmes posés par la mixité sociale.

C’est dire que la question sociale est indissociable de celle du peuplement et ne peut trouver de réponses appropriées qu’à partir de l’étude de sa composition et des moyens que l’on se donne pour maîtriser l’impact des opérations de rénovation sur la société locale et son devenir. « La dynamique du peuplement l’emportera toujours sur le déterminisme de la forme » écrivent Guy Burgel et Jaques Jullien dans Grands ensembles : une histoire d’avenir (en collaboration avec René Gay, op. cit.). D’où après analyse de la situation initiale et esquisse d’une synthèse prospective, l’inévitable questionnement sur la société urbaine que l’on souhaite promouvoir et le rythme des transformations qui en résulteront. Si la maîtrise du peuplement passe par les attributions de logements, la répartition des groupes sociaux dans l’espace passe par la localisation des logements en fonction des catégories retenues : logements d’insertion, logements sociaux, locatif libre, copropriétés… Une connaissance préalable de la population du territoire, de sa composition et des disparités de niveaux de vie s’impose, au-delà des enquêtes habituelles de relogement.

L’évolution de la stratégie de l’ANRU depuis l’origine telle qu’elle nous a été retracée par Jean-Paul Lapierre son directeur adjoint, les critiques formulées, par les habitants notamment, sur les conditions dans lesquelles ont été décidées et opérées les démolitions, les entretiens que nous avons menés sur les trois sites retenus avec les directeurs de projets et maîtres d’œuvres font entrevoir  une approche renouvelée prenant mieux en compte, par delà l’urbanisme, la société urbaine, sa mémoire, ses besoins immédiats, ses aspirations à un horizon plus lointain, sa fragilité aussi.

Les dispositions de la Loi portant programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 ont préparé le terrain à une évolution très sensible des démarches de rénovation ou, selon la nouvelle dénomination, de renouvellement urbain. Mais la loi n’a pas été ou n’a pas osé aller jusqu’au bout de l’esprit qui en animait ses motifs, contredits par le maintien de l’ANRU, guichet unique pour les opérations de rénovation, alors même qu’était supprimé l’Acsé, son calque pour les actions d’accompagnement social, dont les attributions étaient refondues dans le CGET sans toucher à la dichotomie, au sommet de l’administration d’Etat, entre le hard de la rénovation et le soft de la question sociale.

Cependant, dès avant la publication de cette loi et sous la pression des réactions locales de la base, l’ANRU avait déjà tiré des enseignements des erreurs stratégiques de ses débuts, passant d’une problématique centrée sur le patrimoine, HLM en particulier, à une problématique plus large d’aménagement. Restait, dans la perspective ouverte par la loi Lamy de 2014, à faire le lien avec les aspects sociaux à travers des équipements répondant aux besoins (ce qui implique de s’intéresser non seulement à leur architecture et à leur localisation mais également au contenu et au fonctionnement) et une action sociale et culturelle adaptée à la situation de populations déjà suffisamment éprouvées par l’état de l’économie en général sans que des opérations de rénovation viennent aggraver leur sort.

La mise en place des protocoles de préfiguration dans le cadre de l’ANRU 2 marque sous cet angle une étape décisive même si elle n’est pas encore complètement aboutie. Jean-Paul Lapierre s’en est expliqué devant nous : « La novation du nouveau PRU par rapport à l’ancien, c’est la coordination des programmes permettant de déboucher sur un programme urbain d’ensemble, c’est de travailler en silo l’urbain, l’économie, le social, l’éducation, le sport etc. » Documents listant et justifiant les études, toutes disciplines confondues, à engager avant la contractualisation et le passage à l’opérationnel, les protocoles de préfiguration sont l’occasion d’articuler les problèmes d’urbanisme et d’habitat aux autres champs du développement urbain, et également d’assurer la coordination entre les différentes phases d’études : de diagnostic, de programme, de faisabilité, de maîtrise d’œuvre…, et les réalisations.

1. Du peuplement des grands ensembles à la société urbaine

Dans la logique de cette nouvelle approche, ce n’est plus la forme urbaine qui est première, avec laquelle la population, ancienne et nouvelle, devrait composer, mais la société urbaine. Ce n’est plus à celle-ci à se couler dans une forme urbaine imposée de l’extérieur, mais, à l’inverse, à l’urbanisme de s’ajuster à une société locale appelée à évoluer en fonction des options prises  quant à son devenir, dont la maîtrise lui appartient. Encore faut-il que la population soit mise en capacité de participer à la conception, à la réalisation et à la gestion de son cadre de vie. C’est le principe de coconstruction posé par la loi Lamy de 2014 et l’appel aux Conseils citoyens aux côtés des maîtres d’œuvre, techniciens, artistes et politiques pour la conception et la réalisation des projets.

Mais, ce retournement de la problématique du renouvellement urbain implique de renoncer à la notion équivoque de « peuplement » qui appartient autant au vocabulaire du démographe qu’à celui du zoologue, pour, au-delà du chiffre et des catégorisations, lui substituer celle de « société urbaine » , en mettant l’accent non plus sur ce qui dénombre et divise mais sur ce qui relie. Le même travers de quantification entachait du reste l’emploi du terme de « zone », auquel se rattache celui du peuplement, heureusement abandonné par la dernière loi de programmation pour la ville au profit de celui de « quartier ». La notion de « peuplement » a en outre l’inconvénient de référer à la métaphore réductrice du contenu et du contenant comme si la forme urbaine était vouée à « contenir », dans le double sens du terme, le peuple ! Ce que la notion de « société urbaine »  par la symbiose qu’elle implique avec celle de « paysage urbain » permet d’éviter (v. infra).

L’inversion de la démarche de renouvellement urbain ne dispense cependant pas d’accompagner les habitants confrontés aux mutations urbaines. Encore faut-il faire la part de ce qui relève de la rénovation, qui est de la responsabilité des maîtres d’ouvrage et directeurs de projets, et d’une situation économique et sociale générale ou même locale qui leur échappent. D’où l’importance de la relation de ces responsables avec les intervenants de terrains habituels : éducateurs de rue et autres travailleurs sociaux secondés par les adultes-relais, que la rénovation urbaine bouscule, sachant qu’elle comporte un risque d’aggravation des problèmes sociaux.

La priorité donnée à la société urbaine sur la composition et la forme urbaine, la nécessité d’un accompagnement des habitants pour le déménagement et le relogement dans la perspective des démolitions pose dans de nouveaux termes l’articulation avec le social, l’économique et le culturel : aussi, est-ce de projets sociaux et urbains, intégrés, qu’il faudrait parler plutôt que de projets urbains. Véritable révolution copernicienne en perspective.

Avec Christian Devillers, l’urbaniste de Malpassé dans les quartiers nord de Marseille, on sait depuis longtemps construire un projet urbain ; on est beaucoup plus démuni quand il s’agit de bâtir un projet de société urbaine parce qu’on en est encore au stade de la programmation des actions sociales, économiques, éducatives, culturelles… comme plaquées sur le projet urbain. En conséquence de quoi on puise au gré des opportunités, plus qu’en fonction des besoins réels, dans la boite à outil fiscale des ZFU, celles des formations, des contrats aidés, de l’éducation prioritaire, de l’action culturelle, des ateliers santé, etc. sans toujours savoir bien prendre en considération les interactions des mesures engagées, leur contribution à la réalisation du projet d’ensemble et leur impact sur la société locale. L’attention récemment portée sur l’usage marque cependant une évolution dans ce sens, celui d’une maîtrise des usages assurée par les conseils citoyens dans le cadre d’une démarche de coconstruction de type Bottom up. La maîtrise du processus d’aménagement et de construction relèverait désormais d’un trinôme composé du maître d’ouvrage, du maître d’œuvre et du maître d’usage. L’introduction de ce dernier appelant une réévaluation des missions de maîtrise d’œuvre, dont la finalité n’est plus seulement de garantir la qualité des ouvrages et leur parfait achèvement mais leur adaptation aux besoins des habitants et leur conformité aux usages. Ce n’est plus tant l’oeuvre en soi qui importe, création d’un démiurge, que sa relation à l’usager. Le déplacement de la problématique est d’autant plus cruciale avec le développement du numérique qui vient bousculer les hiérarchies habituelles et les processus de contrôle et d’appropriation.

Que les interventions sociales se retrouvent dévaluées parce qu’à la remorque des opérations urbaines, comme nous l’a exprimé un agent de développement local, ou s’imposent en raison de la menace que ces dernières font peser sur la cohésion sociale, elles méritent mieux qu’une position secondaire dans le processus de renouvellement urbain ; l’enjeu étant de bien cerner la relation avec la situation économique, d’une part, le développement culturel, d’autre part. C’est parce que le social est déconnecté de l’économique sur le plan national que l’accompagnement des mutations urbaines et le traitement des problèmes sociaux se présentent avec tant d’acuité au niveau local. Et c’est  parce que l’économique, mondialisé, tend de plus en plus à échapper au politique que l’accent est mis sur le culturel, comme par compensation.

Quoiqu’il en soit, il apert bien que c’est à défaut d’encastrement de l’économique dans le social que le recours à des dispositifs comme l’insertion par l’économique, dont les clauses sociales d’insertion dans les marchés publics sont un exemple, s’impose. Le désencastrement de l’économique du social au niveau national rend nécessaire le réencastrement du social dans l’économique au niveau local : inversion de la finalité (sociale) et des moyens (économiques) à laquelle on se résigne sous la pression de la conjoncture ou de l’ordre économique mondial. Ce n’est pas ici le lieu de discuter des thèses de Karl Polanyi (cf. La grande transformation -1944), mais d’insister sur l’obstacle que constitue cette dichotomie du social et de l’économie pour une appréhension intégrée de la société urbaine, à même de tracer la voie d’une politique susceptible d’en améliorer la condition ; sachant que la réconciliation de la société urbaine avec son cadre de vie passe aussi par l’accession à un niveau de vie décent pour tous.

Or c’est en raison de cette séparation, qui prend de plus en plus l’apparence d’une faille, que l’on tend à se déporter sur le culturel pour régler des problèmes qui ont leur source dans l’économique. Le constat ne doit pas conduire à sous-estimer l’importance du développement culturel pour l’intégration des individus dans la société – en tant que personnes libres, maîtresses de leur existence – mais à remettre à leur place les facteurs qui concourent à cette intégration et à peser leur influence relative. Le développement culturel ne saurait, par ailleurs, être réductible à l’animation culturelle déployée pour faire endurer les nuisances de chantiers, mieux faire accepter les déménagements, soutenir l’activité commerciale… C’est dire combien il importe de savoir jouer sur tous les leviers du développement en évitant les jeux de bascule au gré de l’alternance des majorités politiques qui ne font par là que manifester leur impuissance. Autant le social est, à la base, tributaire de ses fondations économiques et, à son zénith, du développement culturel, autant ce dernier ne saurait être mis au service du social, justifié qu’il est à revendiquer une autonomie que l’éducation parentale est à même d’introduire conjointement avec l’instruction scolaire. Il y aurait lieu, de surcroît, d’ajouter aux dimensions économique, sociale et culturelle du développement, la dimension psychologique ; la vague terroriste ayant montré l’imbrication des facteurs participant au passage à l’acte des djihadistes.

Mais l’articulation du social au culturel et à l’économique ne suffit pas. Encore faut-il que le « local » soit intégré à son environnement : le quartier à la ville, celle-ci à l’agglomération et cette dernière au réseau métropolitain. C’est le défi de la métropolisation en région parisienne, aussi bien qu’en régions lyonnaise et marseillaise, pour la raison que le développement social en tant qu’il dépend justement du développement économique et culturel, n’est pas indifférent aux facteurs d’échelle et est par voie de conséquence lié à l’efficacité des moyens de communication et de transport. C’est tout le problème de la centralité ou de la polycentralité qui est ainsi posé.

2.  Quand la question foncière est mise sous le boisseau alors que la culture passe sur le devant de la scène

Projetons-nous dans une utopie. Imaginons que les déterminants économiques s’effacent devant les déterminants sociaux, que ceux-ci cèdent devant les déterminants ethniques, lesquels, à leur tour, laissent place à la liberté de choix des individus en capacité de puiser dans le fonds culturel de l’humanité les ressources correspondant aux aspirations de chacun. Est-ce pour autant que les discriminations disparaitraient ? Sans doute pas, sauf à imaginer un nivellement culturel abolissant toute hiérarchie verticale au profit d’une différenciation purement horizontale des valeurs. Mais on sait de longue date, et les tragédies de ces derniers temps en ont ravivé la douloureuse mémoire, que ce n’est pas le niveau culturel qui constitue une garantie contre la barbarie, mais les valeurs transmises d’une génération à l’autre. Cette utopie censée réaliser les idéaux de liberté et d’égalité du réseau des réseaux – le Web – n’en a pas moins la vie dure, qui consacre la dissolution des territoires, de leurs limites, la perte de tout ancrage, le triomphe du virtuel. Aussi, réhabiliter le territoire, est-ce reconnaître le double rôle des frontières dans l’affirmation des identités et la circulation sélective des valeurs ; sélective au sens où n’importe quelle valeur ne vaut pas pour tout le monde dans n’importe quel contexte. Entre universalisme égalitariste et relativisme différentialiste la voie est peut-être étroite, mais il n’en est pas d’autres qui respectent la diversité paradoxale de notre commune humanité.

Comment, donc, approcher l’idéal d’ubiquité d’une telle utopie sans succomber au vertige, sans perdre le contact avec la réalité humaine, sinon en composant, bon gré mal gré, avec les intérêts, de nature économique, liés à la répartition des hommes dans l’espace urbain et en renouant par ce fait même avec les fondamentaux de l’aménagement, dont le foncier au premier chef, pour lutter contre la spéculation et constituer les réserves foncières à la base de toutes politiques urbaines refusant la tyrannie du marché. La solution, s’il en est une, ne réside-t-elle pas dans une politique foncière décidée à mobiliser tous les outils à disposition, moyens financiers en plus, depuis la Loi foncière de 1967, en faveur d’une mixité choisie ? Le projet de loi Egalité et Citoyenneté, prétendant tirer les leçons des méfaits d’une concentration dans l’espace de la pauvreté et de la précarité, quand ce n’est pas du terrorisme djihadiste, a mis en avant la question des attributions de logements sociaux. Mais n’aurait-il pas bien plutôt fallu reprendre le problème à sa source et remonter la chaine des valeurs liées à l’habitat depuis la valeur foncière dont dépend la localisation du logement jusqu’à l’attribution de son droit d’usage en passant par la valeur d’échange sur laquelle sont fondées les trajectoires résidentielles, en rapport avec les déplacements des zones d’emploi ? A toutes les époques on a buté sur le foncier dont la valeur économique a toujours constitué un frein au libre choix du lieu de résidence et à la mobilité, sachant que celle-ci contribue à conjurer les risques de ségrégation inhérents à la répartition de l’habitat dans l’espace. Faute d’avoir été anticipé, le problème, dans une conjoncture budgétaire très contrainte, est aujourd’hui accru ; certes la loi Egalité et Citoyenneté promulguée le 27 janvier 2017 comporte un chapitre sur le « développement des stratégies foncières » (chapitre III), mais bien timide, visant à plus de transparence du marché foncier, et surtout sans prévoir de moyens supplémentaires, comme si l’accent mis sur les attributions de logements sociaux pouvait faire passer au second plan la question foncière, qui détermine pourtant celle de l’offre et de sa localisation.

On a un peu l’impression d’inventer un problème pour en masquer un précédent devenu gênant. Les inégalités se creusent, la pauvreté et la précarité tendent à augmenter, les classes moyennes déclinent. Qu’à cela ne tienne, on orchestre la dispersion pour rendre moins visible ce qui offense la bonne conscience. La diversité est érigée en richesse, la mixité sociale portée aux nues, quitte à se voiler les difficultés de cohabitation36. Et, non sans contradiction, on prohibe la publication de toutes statistiques dites pudiquement ethniques. Quant à l’antienne de la mixité de l’habitat, condition de la mixité sociale, associée à une sectorisation scolaire élaborée pour contourner les effets néfastes de  la ségrégation spatiale sur le niveau scolaire des enfants, elle est d’autant mieux reprise qu’elle recouvre le silence imposé sur la pénurie de foncier et la spéculation. Dans ces conditions, la tentation est de se replier sur une politique d’attribution basée sur des présupposés touchant les incompatibilités de cohabitation dans le patrimoine des seuls bailleurs sociaux, défaisant ce que des affinités avaient forgé au fil du temps par-delà la disparité des niveaux de vie et la variété des couleurs de peaux.

Reste la question de la culture, de plus en plus mobilisée sous ses multiples formes : expressions graphique, chorégraphique, dramatique, musicale, poétique…, avec le risque de ne constituer qu’une diversion distrayant des problèmes de fond.

Il est néanmoins primordial, à ce sujet, de faire le départ entre animation culturelle  et développement culturel. L’animation culturelle, qui relève de ce qu’on appelle traditionnellement le socioculturel, n’a d’autre but, pour ce qui est de notre domaine d’investigation, que de venir en appui du développement social, de chercher à apaiser le surcroit de souffrances subies par des habitants contraints à des déménagements alors même que beaucoup sont déjà des déracinés, d’aider, enfin, à l’appropriation des projets de rénovation urbaine. C’est le rôle des centres sociaux, artistes et compagnies théâtrales auxquels les collectivités ont de plus en plus recours pour panser les plaies de l’économie mondialisée et de la société qui s’en trouve rejetée dans ses marges. Mais C’est cependant bien à tort que le socioculturel est ravalé au rang d’une culture de seconde zone. Animation et développement culturels, ont bien la culture en commun, et l’une et l’autre puisent dans les mêmes sources, mais alors que la première s’adresse à un groupe social déterminé en fonction des objectifs visés, le second s’applique à l’édification de la personne à travers l’éducation, l’instruction et l’activité des grands équipements qui ont pour vocation la création, la production et la diffusion de la culture : bibliothèques, musées, Maisons de la culture, théâtre… Les Maisons des Jeunes et de la Culture (MJC) se situant dans une position intermédiaire entre les centres sociaux et les grands équipements sont, à cet égard, bien placées pour faire le lien entre la Culture avec un grand C et la société.

On rejoint ainsi la distinction entre deux conceptions de la culture qui ne sont peut-être pas si opposées qu’on a voulu le croire, à preuve qu’elle ne recoupe que grossièrement le clivage gauche/droite. C’est depuis les années de l’accession de Frédéric Mitterrand au ministère de la culture que le débat s’est déplacé dans une perspective néolibérale visant à promouvoir la culture pour chacun opposée à la culture pour tous, expression chère à André Malraux et Jack Lang lorsqu’ils étaient en poste rue de Valois. L’objectif était dans cette nouvelle perspective de rapprocher la culture des gens conformément à une politique de la demande : « libre » à chacun de s’orienter vers les expressions culturelles de son choix, i. e. à sa portée en fonction de son niveau d’instruction ! A l’inverse la politique de l’offre en matière culturelle visait plutôt à les amener à la culture en conformité avec l’ambition de rendre accessible au plus grand nombre la culture des élites. Posée en des termes différents, la première de ces position, celle défendue par Frédéric Mitterrand, recoupe certes celle promue en leurs temps par Malraux38 ou Jack Lang, mais s’inscrit dans une perspective relativiste, et non plus universaliste, assortie d’un non-dit : celui de l’infériorité des cultures dites populaires, urbaines (subcultures au pluriel), par rapport à la Culture avec un grand C et au singulier. Ainsi, alors que la gauche politique se situerait plutôt du côté de la demande en économie (ce qui est moins vrai depuis la conversion, encore timide, du Parti Socialiste à l’économie de l’offre), elle tendrait à se positionner de plus en plus sur l’offre en matière de culture. Et la droite inversement. Comme si dans chaque camp le privilège accordé soit à l’offre culturelle soit à la demande pouvait racheter les travers de l’autre, comme s’il pouvait y avoir une offre sans demande et inversement. On prend d’autant mieux conscience du paradoxe que, dans nos sociétés capitalistes avancées, les créations culturelles tendent de plus en plus à être assimilées à des produits marchands. Mais il faut aussi considérer que l’on est dans des registres qui relèvent de logiques différentes. Et si l’on peut distinguer une politique culturelle de droite et une autre de gauche, ce n’est pas pour autant que l’on doive parler d’une culture de droite et d’une culture de gauche.

C’est peu dire que la culture mérite plus qu’une aura plaquée sur la misère du monde, qu’elle est en soi un bien, et un bien commun à partager sans considération de niveaux mais de valeurs à promouvoir pour le mieux-être et le mieux-vivre ensemble. Ayant pris la conscience et la mesure de cette profondeur de champ que représente le culturel, il n’y a pas de sens à établir une hiérarchie entre culture d’élite et culture de masse, Culture avec un grand C et culture dite populaire. Il y a une culture au quotidien dans laquelle les grands auteurs puisent et, réciproquement, une culture classique susceptible d’inspirer la culture de tous les jours, diffuse autant que fugace40. C’est entre ces deux cultures qui s’ignorent que des artistes engagés, comme à La Duchère ou à La Courneuve, s’efforcent de dresser des passerelles, par-delà les préjugés, pour renouer les liens sociaux qu’un multiculturalisme inconséquent a distendu, pour que des jeunes que leur mal-être précipite dans la violence retrouvent un sens à leur existence. Car, pour lutter contre les préjugés et les discriminations, il ne suffit pas de faire appel à la raison, encore faut-il se donner les moyens d’apaiser les passions, d’où le recours à l’expression artistique sous ses multiples formes.

« L’art, écrit Bernard Paris, l’urbaniste de la rénovation de La Duchère, fédère autour de lui les habitants qui vont exister, se raconter, transmettre, mais aussi s’ouvrir à l’autre, s’exprimer en tant que citoyens du monde. Il est un vecteur, un moteur de la nature humaine. La mémoire fait partie de façon constante du travail de l’artiste. C’est elle qui fait avancer et progresser l’homme, qui le construit. En ce sens, l’art sous toutes ses formes doit être un élément constitutif des projets de renouvellement urbain. » (Extrait de la brochure intitulée : Rénovation urbaine dans le Nord – Témoignage d’un architecte-conseil de l’Etat – novembre 2015).

Entre condition économique et développement culturel la société urbaine se positionne tant bien que mal, son cadre de vie lui offrant une assise à la construction de laquelle les habitants entendent contribuer comme les témoignages recueillis sur les trois sites de l’étude l’ont démontré. Il ne faudrait pas hâtivement en déduire que, contrainte à la base par les conditions économiques, la société urbaine s’en sortirait mieux par le haut, c’est-à-dire la culture, dont la diffusion lui serait prodiguée comme un supplément à l’éducation et comme en compensation d’un déficit  économique. Mais, l’économique leur échappant pour une grande part, les édiles sont d’autant plus tentés par l’action culturelle, plus à leur portée. Il n’en est pas moins justifié de faire appel à la médiation culturelle, à condition de ne considérer la culture que comme un des leviers, certes non des moindres, du développement humain au côté du sport, de l’éducation, de la formation professionnelle, de l’action sociale, de l’emploi… Incantation des médias auxquels les clercs malgré qu’ils en aient n’échappent pas, l’intégration – qui n’est ni purement économique, ni simplement sociale, ni seulement culturelle – est à ce prix.

La Courneuve – Les Quatre-Mille
Quartier Braque/Balzac en chantier

3. De la forme urbaine au paysage urbain

« Etant donné l’origine historique du concept, on entendra donc par paysage urbain, le spectacle de la ville au quotidien, vu par le promeneur qui, sans hiérarchiser, prend en charge le réel non plus d’un regard circulaire et englobant dans une volonté de totalisation immédiate, mais au rythme de la marche, en intégrant le temps de la perception. Ce n’est plus le regard éloigné mais le regard de proximité tant spatiale qu’affective […] »

Françoise Chenet-Faugeras (L’invention du paysage urbain in Romantisme n° 83 : La ville et son paysage – 1994).

Les entretiens réalisés, adossés à la documentation que nous avons dépouillée, ont révélé la complexité des relations entre l’urbain, en tant qu’environnement physique, l’économique, dont dépend l’investissement, et la culture, qui revendique une autonomie sans concession mais est en interaction avec une composante plus récemment mise en valeur : le paysage urbain dont l’architecture est une des expressions ; la qualité des rapports sociaux étant tributaire de l’articulation de ces dimensions dans le sens d’un développement intégré45. En guise de synthèse, sur la base de ce que nous avons observé tant aux 4000 de La Courneuve, qu’à LyonLa Duchère et dans les quartiers Nord de Marseille, on peut dire qu’elles convergent vers une certaine conception de l’espace public qui fait le lien entre l’habitat et le paysage urbain. Or ce dernier, en tant que mixte de nature, d’où il émerge, et de culture, dont il est imprégné, rend d’autant plus impératif la participation des habitants à sa conception et à sa gestion, quitte à ce qu’ils soient accompagnés par des artistes et comédiens pour aider à son appropriation. De la nature pour tous à chacun sa culture, il n’y a pas de solution de continuité. Autant l’habitat, sa forme, sa densité, sa répartition dans l’espace, contribue, avec la nature à laquelle il se surimpose, à modeler le paysage urbain, design de végétal, de béton et d’asphalte, autant l’espace public, avec son mobilier et ses équipements, participe à la cohésion sociale. Du moins dans la version d’espace commun, qu’un anthropologue comme Marcel Hénaff, auteur de La ville qui vient (aux éditions de L’Herne – 2008), lui confère pour mieux affirmer sa vocation à rassembler dans le respect de la diversité de ses usagers, de leurs traditions, de leurs habitudes, de leur culture, et garantir l’ouverture aux autres.

C’est en ce sens que le paysage urbain, dans les nuances de son chatoiement, doit pouvoir entrer en résonance avec la culture de ceux qui l’ « habitent », sous la condition qu’ils aient pu participer à sa formation. Tout comme l’espace public constitue, dans la mesure où ses usagers se le sont approprié, le lieu de l’expression, par le geste et la parole, de leur être-ensemble ; ce qui lui vaut le qualificatif d’espace commun, mais d’espace commun ouvert par opposition à la fois à un espace communautaire replié sur une identité et à un non-lieu – selon le sens donné à ce mot par Marc Augé dans son livre intitulé Non-Lieux, sous-titré Introduction à une anthropologie de la surmodernité (1992) – ou espace anonyme. La forme encadre, elle enclot ; le paysage, espace de liberté ouvert sur l’environnement, enveloppe, l’usager de l’espace commun s’abandonnant à son étreinte. Faisant abstraction du contexte, on peut citer à l’appui André Gide : « C’est bien aussi pourquoi mes souvenirs de volupté les plus parfaits sont ceux qu’accompagne l’enveloppement d’un paysage qui l’absorbe et où je me paraisse me résorber. » (Ainsi soit-il ou les jeux sont faits).

Plusieurs des habitants avec lesquels nous nous sommes entretenus, nous ont fait part de ce sentiment d’enfermement qu’ils ressentaient à l’échelle du piéton entre les barres et les tours du grand ensemble, aux 4000 de La Courneuve notamment ; tel cet animateur d’un centre de loisirs habitant la barre Maurice de Fontenay qui, évoquant son enfance dans le grand ensemble, se souvenait que le soleil n’atteignait que difficilement les pieds d’immeubles, alors que, comme par compensation, la galerie commerciale rayonnait de ses lumières. A la Duchère, les habitants pouvaient éprouver une sensation d’oppression en rentrant chez eux à pied entre les barres d’immeubles ; sensation dont ils se libéraient en rejoignant à l’étage leur appartement avec vue sur la ville de Lyon. Liberté du regard, toute virtuelle donc.

Il y a, pour paraphraser le titre d’un ouvrage de Marielle Macé (Façons de lire, manières d’être – Gallimard, NRF essais : 2011), une façon de marcher dans la ville révélatrice d’une manière d’être : à petits pas ou à grandes enjambées, à pas lents ou pressés, tête baissée ou relevée, en regardant droit devant soi ou, sollicité par les messages que délivre l’environnement, en tournant les yeux, à droite, à gauche… Si le paysage urbain imprime son rythme, le marcheur est libre du sien, mais son regard n’en est pas moins accroché par celui des passants  qu’il croise, canalisé par les rangées d’arbre, l’alignement des constructions, les éléments de mobilier urbain. Et la forme urbaine influe aussi sur nos manières d’être, on marche dans la rue et on déambule sur les grands boulevards (ce n’est pas par hasard qu’on n’utilise pas la même préposition dans les deux cas). La traversée d’un jardin public suffit pour rompre le rythme de la démarche. On arpente différemment la ville, où l’on marche le plus souvent vers un objectif, et la campagne, où  l’on se promène sans but. D’où l’importance du décor, celui formé par les haies d’arbres, les taillis et les mouvements de terrain dans la campagne, par les immeubles qui barrent l’horizon ou au contraire ménagent des perspectives dans la ville. Nous avons parfois été surpris par la façon dont les habitants avec lesquels nous avons parlé reliaient leurs états d’âme à l’ambiance des rues ou à l’atmosphère des lieux tout en s’en tenant à distance, comme si leur influence sur le mental restait souterraine ; une analyse de contenu des entretiens eut été à cet égard instructive. Formes de la  ville, forme de la vie pour paraphraser un autre auteur : l’historien de l’art Henri Focillon (Vie des formes -1934).

Mieux encore, la diversité des postures de l’usager des espaces publics de la ville est révélatrice de la variété des manières de vivre ensemble : Georg Simmel l’a mieux que quiconque observé (Les grandes villes et la vie de l’esprit – 1903 – dans le tome 1 de La philosophie de la modernité), on ne se croise pas de la même façon dans les rues de la ville, indifférent aux autres, et dans la grand’rue du village où on se salue même entre inconnus. Les sociologues, de leur côté, ont depuis longtemps interprété les attitudes des promeneurs dans les espaces d’agrément, les réflexes d’évitement des groupes sociaux les uns par rapport aux autres ; ils ont décrit la nature des lieux propices aux rencontres et de ceux qui au contraire les dissuadent, ainsi que, au-delà du décor, le rôle du mobilier urbain, sa double fonction de repère et d’animation de l’espace. Autant d’illustrations de l’importance des configurations qui peuvent être données à l’espace public et de l’attention que requièrent ses aménagements (cf. Kevin Lynch auteur de L’image de la Cité (1960). Et même si ce n’est pas une garantie absolue de meilleure adéquation aux besoins ou aux désirs, cela n’en fait pas moins appel à la participation des usagers- habitants pour sa conception, ne serait-ce que pour faciliter une familiarisation avec ce qui pourrait apparaître de prime abord comme une nouveauté dérangeante ; pire, comme une étrangeté. Au- delà, c’est l’appropriation symbolique des lieux qui est en jeu.

C’est que, en tant qu’il participe à l’hospitalité de la ville, le paysage urbain présente des caractères de familiarité qui lui sont inhérents et l’opposent à cette « inquiétante étrangeté » qui émane des Cités obscures de Schuiten et Peeters. L’habitant ne sort pas de chez-soi pour être dépaysé mais pour se confronter à l’altérité bienveillante de la rue. A moins que l’accommodation ne rende nécessaire le passage par l’entre-soi de la résidence, espace commun privatif, qui jouera alors d’autant mieux son rôle d’intermédiaire qu’il sera ouvert sur l’espace commun public. D’où l’attention à accorder au traitement des transitions entre les différentes variantes de l’espace urbain, hiérarchisées, pour qu’elles ne s’excluent pas et permettent de changer de registre en fonction des nécessités ou au gré des humeurs du moment. Mis à part la fermeture pudiquement dénommée contrôle d’accès – qu’aucun des urbanistes rencontrés ne revendique – venant s’ajouter à la clôture, opaque ou ajourée – ce qui n’est pas indifférent –, les exemples dont nous avons rendu compte tant à Marseille qu’à La Duchère ou aux Quatre-mille de La Courneuve illustrent la variété des configurations envisageables.

De même que le passage d’une population indifférenciée à une société singulière s’opère par la culture, le paysage s’interpose entre la forme architecturale et la société urbaine : manière d’être, manière de vivre ensemble par la médiation des formes constitutives du paysage, constitutives en ce sens qu’elles relèvent non d’une juxtaposition purement formelle mais d’une composition organique. Si, comme nous l’a exprimé la directrice du centre social de La Sauvegarde à La Duchère, le grand ensemble est un entre-deux, résultant d’une fracture urbaine qui a entretenu, voire accentué, au fil du temps la fracture sociale, ne revient-il pas à cet autre entre-deux que constitue le paysage urbain d’opérer la suture et de contribuer, à sa manière, à la reconstitution des liens qui ont été rompus ? Au-delà de l’harmonie des formes, de la beauté de l’architecture, le sentiment de bien-être passe par l’immersion dans le paysage pour autant qu’il entre en résonance avec les cœurs et soit susceptible de renvoyer à des attaches communes. « Nous sommes les enfants de notre “ paysage ”; et c’est lui qui nous impose notre conduite, et même nos pensées dans la mesure où elles en sont le reflet, et où elles s’harmonisent avec lui. » ( Laurence Durrell dans Justine, premier titre du Quatuor d’Alexandrie).

4. De l’espace public à l’espace commun

Rappelons sommairement (trop), en raison de son intérêt pour les praticiens de l’urbanisme, les caractères conférés par Marcel Hénaff à cet espace commun, espace de relations, transcendant la séparation habituelle entre espace public et espace privé, quintessence du paysage urbain en ce sens qu’un paysage ne saurait être l’objet d’une appropriation privée, dont la rue et la place, à condition de ne pas être des non-lieux comme les autoroutes ou les ronds-points urbains, constituent les archétypes :

  • La vicinalité, ce qui fait qu’un espace est partagé par ceux qui le fréquentent et auquel s’attache un sentiment d’appartenance, qui n’interdit pas pour autant la distance, marque du respect de l’autre ;
  • La civilité : c’est parce qu’on est amené à s’y croiser, comme dans la rue ou sur la place, que l’espace commun nous oblige au respect des règles de la politesse et de la bienséance, condition du vivre-ensemble;
  • La visibilité, lieu de passage comme la rue, l’espace commun peut aussi être un lieu de repos, de flânerie sur les trottoirs des grands boulevards, de jeu pour les enfants comme le parc, le jardin public ou le square, mais dans tous les cas c’est un lieu propice aux rencontres où l’on peut « être vu sans être reconnu » et « être avec autrui  sans  être  engagé  envers  quiconque » ;
  • La diversité, enfin : l’espace commun « reste incomparable comme espace d’accueil et d’expression de la diversité » impliquant la tolérance. En tant que tel, il est un « emblème de la liberté » indissociable de la démocratie.

Par ces quatre caractères on touche au fondement de la sociabilité. Espaces communs : lieux de passage où l’on se croise entre générations, classes et nationalités, lieux de rencontre, lieux de repos, de jeux pour les enfants… Autant de types d’espaces dont le traitement sera adapté à la fonction, aux usages pour répondre aux besoins et aux envies des habitants. Ce qui veut dire qu’il ne suffit pas de les qualifier, en croyant par là remédier aux défauts des espaces dits libres des grands ensembles ; encore faut-il qu’ils aient un sens pour l’usager, que seul il peut leur conférer par l’entremise obligée de la participation. Opposé à l’espace libre sans qualification des grands ensembles, à celui qualifié mais anonyme de l’espace public, l’espace commun ainsi conçu, ouvert, se distingue également de l’espace commun privatif des résidences que la tendance est de plus en plus de clore pour des raisons de sécurité, comme on a pu l’observer à La Courneuve et à La Duchère. En sens contraire, à Marseille, Michel Seban pour l’aménagement du secteur Picon-Busserine et Christian Devillers pour celui de Malpassé ont franchement opté pour des îlots ouverts.

Laissons la parole à Michel Seban sur le sujet, qu’il traite sous la rubrique de « l’intimité urbaine, ou la condition du lien social » :

« L’intimité urbaine est donc régie par des règles qui déterminent les frontières entre le soi et l’autre et qui lorsqu’elles ne sont pas présentes peuvent dégrader fortement la qualité des rapports sociaux. »

« Il faut recréer ces sas qui permettent la décompression entre le chez soi intime, le privé semi collectif et le collectif, et sont à la base d’un sentiment de sécurité collective, emportant respect, identité et partage. »

« Dans un premier temps, il nous faut structurer, sinon créer de toutes pièces l’espace public. Il devra comporter des séquences différenciées, et hiérarchisées afin de répondre aux différents usages attendus. L’espace public proposé devra donc être multiple afin d’offrir des possibilités d’appropriation pour les différents groupes et individus tout en permettant leurs rencontres dans des conditions de respect réciproque. »

« La résidentialisation, horrible vocable, n’appelle pas l’enfermement. Il s’agit de créer les conditions d’un partage maitrisé de l’espace collectif, en jouant sur la simple existence de limites physiques, d’obstacles visuels, et de règles inscrites dans la configuration spatiale, pour influer sur les comportements et trouver d’autres degrés d’intimité que ceux de l’espace public. » (Dossier de présentation d’avril 2011 du projet de renouvellement urbain de Saint-Barthélemy-Picon-Busserine).

C’est dire le prix qu’il convient d’accorder aux configurations de ces variantes de l’espace commun, en particulier de l’espace commun public : rue, place ou jardin public, pour être partagé dans la sérénité et la tolérance aux différences, comme nous l’a fait prévaloir Bernard Barre, directeur de projet à l’origine de la rénovation des 4000; l’importance aussi de le rendre sensible, esthétiquement et émotionnellement (si tant est qu’on puisse concevoir une esthétique non émotionnelle), ce à quoi contribuent artistes et comédiens convoqués pour l’animer ; l’importance enfin de la répartition spatiale des équipements et de la qualité de leur accueil sur laquelle le maire de La Courneuve a particulièrement insisté devant nous. Car un équipement public est aussi un espace commun au sens susdit, un espace commun intérieur qui communique avec cet autre qui lui est extérieur mais non moins lié, à l’exemple du centre culturel de La Courneuve, lequel ouvre sur la Place si bien dénommée de la Fraternité. Alors que la menace terroriste pèse sur l’espace public, que des rassemblements festifs sont interdits pour raison de sécurité, il est devenu plus urgent que jamais de mettre l’accent sur cette notion d’espace commun en ce qu’à la différence de l’espace public, espace anonyme de tous les risques, l’espace commun protège parce que commun.

L’insertion sociale, le développement culturel, à défaut d’être étayés sur la croissance économique doivent donc plus que jamais pouvoir s’appuyer sur les équipements publics et sur le tissu associatif sans lequel ces derniers ne seraient que des coquilles vides. Aussi, à l’alternance des politiques serait-il enfin avisé de substituer, dans la durée, une politique de la ville sachant combiner les actions que requièrent les difficultés rencontrées au niveau local, comme autant de leviers sur lesquels jouer pour remédier, en phase avec l’actualité, aux dysfonctionnements diagnostiqués, voire amortir les conséquences de la mise en oeuvre de politiques nationales d’austérité, néolibéralisme et mondialisation obligent. La conscience des limites de l’action locale ne saurait, en effet, dispenser de prendre la mesure de la gravité de situations subies du fait d’un contexte économique échappant aux politiques ou, aujourd’hui, de la multiplication des actes de terrorisme. Les modalités du pilotage et la coordination des acteurs du renouvellement urbain par les équipes de maîtrise d’ouvrage des opérations de construction et d’aménagement n’en sont que plus cruciaux.

La Duchère : l’esplanade « Compas-Raison » (aménagement sculptural de Serge Boyer)

B. La gouvernance à travers les modes d’action et le pilotage

La loi Borloo de 2003 avait privilégié la rénovation physique. Les violences urbaines de l’automne 2005 ont attiré l’attention sur l’importance à accorder aux aspects sociaux (cf. le lancement de la dynamique « Espoir banlieues » et la promulgation de la loi pour l’Egalité des Chances en mars 2006), mais sans pour autant inverser les priorités par rapport à l’urbain. La loi Lamy de 2014 a traduit sur le papier une volonté d’équilibre, mais en maintenant au sommet la séparation entre les organes respectivement en charge de la rénovation (Agence Nationale de Rénovation Urbaine : ANRU) et du renouvellement urbain au sens large du terme (Commissariat Général à l’Egalité des Territoires, CGET, héritier de l’Agence Nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des Chances, Acsé, regroupée avec la DATAR et le Secrétariat Général du Comité Interministériel des Villes).

La vogue est à la gouvernance. Le terme en a émergé dans notre langue dans les années 1990 après un détour par l’anglais. Il était à l’origine lié au new public management, expression du libéralisme ramenant l’Etat à une fonction de régulation et d’animation sur les ruines de l’Etat-Providence. Mais la gouvernance, en matière de politique de la ville, doit être entendue dans un sens plus restreint qui recoupe celui, ancien, entre administration de gestion et administration de mission. Cette dernière notion a en effet été introduite en 1956 par Edgard Pisani (Administration de gestion, administration de mission, article de la Revue française de science politique) , dans un autre contexte − celui de l’aménagement du territoire – après qu’ait été fait le constat de l’inadaptation des administrations traditionnelles pour traiter de problèmes complexes appelant des solutions innovantes, lesquelles nécessitaient le recours à l’interdisciplinarité et, dans le domaine de l’action, à la transversalité.

Tel est bien le cas de la politique de la ville au niveau national, avec toutefois la double particularité suivante. D’une part, le ministre en charge de la ville (Patrick Kanner en avril 2017), auquel est rattachée la secrétaire d’Etat chargée de la ville (Hélène Geoffroy) et l’ANRU, l’est aussi de la jeunesse et des sports, administration de droit commun. D’autre part, le délégué territorial de l’ANRU est le préfet du département. Quant au CGET, qui a remplacé l’Acsé, il est rattaché au  premier ministre. Pas certain que la politique de la ville soit gagnante à cette dissymétrie.

Dès lors qu’il y avait séparation au sommet, la coordination des acteurs ne pouvait se faire qu’au niveau local, où les situations sont, à cet égard, très diverses. La politique de la ville y est représentée par des préfets délégués à l’égalité des chances (le terme a disparu au sommet de l’Etat, mais est maintenu à sa base) ou des sous-préfets à la ville, administrations de mission. En tant qu’ils sont placés sous l’autorité des préfets de département, on peut se poser la question de savoir s’ils jouissent de toute la latitude que requiert l’exercice de leur mission. En contrepartie, on pourrait escompter que ce lien avec une administration traditionnelle de gestion favorise la communication et les échanges entre les administrateurs en charge de la politique de la ville et ceux qui le sont du droit commun, et que l’application des directives venant de la politique de la ville, problématique au niveau national, en serait facilitée au niveau local. Avec à terme la perspective du rattrapage par les quartiers prioritaires de leur retard de développement. Mais à entendre les délégués des préfets rencontrés, les initiatives de la politique de la ville se heurteraient encore à la résistance des administrations traditionnelles.

Comme quoi, parler de gouvernance en lieu et place de système politico-administratif local (référence à Michel Crozier et à ses épigones : Jean-Pierre Worms et Pierre Grémion, auteur du pouvoir périphérique – Bureaucrates et notables dans le système politique français -1976) ne rendrait pas mieux compte de la réalité, la première notion, par son étendue et sa flexibilité, englobant la seconde mais ne s’y substituant pas.

1.   Les Quatre-mille de La Courneuve : un pilotage intercommunal mais des modalités de réalisation différenciées au nord et au sud

Sur le plan administratif, on notera tout d’abord qu’en Seine-Saint-Denis la politique de la ville est déconcentrée en sous-préfecture où le délégué du préfet a son bureau. L’efficacité de l’action publique bénéficie-t-elle de cette imbrication de la politique de la ville dans l’administration de gestion ? La question reste posée. D’autant que si les questions de rénovation urbaine continuent d’être traitées par les administrations de droit commun, la direction régionale et interdépartementale de l’Hébergement et du Logement en l’occurrence, les questions sociales sont, pour ce qui concerne les quartiers prioritaires, renvoyées sur la politique de la ville, malgré l’existence d’une direction départementale de la Cohésion Sociale. Aussi, la différence de traitement, pour compréhensible qu’elle soit vu la technicité des opérations de rénovation, repose-t- elle la question lancinante de la priorité devant être accordée au rattrapage du droit commun dans ces quartiers.

Le pilotage des 4000 de La Courneuve est quelque peu bancal car, si l’Etablissement Public Territorial Plaine Commune est bien compétent pour conduire les opérations de rénovation urbaine et l’accompagnement social relevant de la politique de la ville, d’une part la mise en oeuvre du contrat de ville dépend de la commune, confiée à un de ses agents, d’autre part la culture, hormis la lecture publique du ressort de Plaine Commune, est restée de compétence communale. De sorte que les responsables du contrat de ville et de la rénovation urbaine travaillent de façon relativement autonome ; étant toutefois précisé que l’équipe en charge de la rénovation comprend un agent de développement qui fait le lien. La situation des 4000, de ce point de vue serait à mi-chemin entre celles observées à Marseille et à Lyon, l’intégration étant à La Courneuve le fait de Plaine Commune – communauté d’agglomération, aujourd’hui établissement public territorial – qui non seulement est compétente en matière de rénovation urbaine et de politique de la ville, mais, en outre concentre l’essentiel des moyens d’ingénierie et de pilotage.

Autre particularité de l’opération de renouvellement urbain des 4000 : la différence de traitement opérationnelle des secteurs Sud, dont l’aménagement a été confié à la SEM du groupe SCET Plaine commune Développement, et Nord, réalisé en régie directe par Plaine Commune. Différence de traitement justifiée par une situation moins complexe au nord en raison d’un foncier plus homogène, propriété de Plaine Commune Habitat, qui demeure le constructeur largement dominant, alors que les lots du secteur Sud ont été attribués à divers constructeurs. Il n’empêche que le dispositif adopté pour le secteur Nord ne fait pas l’unanimité, certains de nos interlocuteurs n’ayant pas manqué de relever que Plaine Commune n’avait pas vocation à être opérateur direct et que cela avait pour effet de limiter les opportunités de péréquation du foncier. D’autres, mettent a contrario, en cause le coût de l’intervention de la SEM dans le secteur Sud. Nous n’avons malheureusement pas pu recueillir sur la question le point de vue de la directrice, sollicitée, de Plaine Commune Développement.

2.       La Duchère : un pilotage intégré et un mode de réalisation unique

La Mission Duchère relève, en comparaison, d’un pilotage beaucoup plus intégré avec à sa tête un directeur assisté d’un directeur adjoint pour la mise en œuvre des actions du contrat de ville. D’une part, elle est rattachée conjointement à la direction générale adjointe de la Métropole en charge du développement urbain et du cadre de vie et à la direction générale adjointe de la ville de Lyon en charge de l’urbanisme ; d’autre part, elle regroupe en son sein quatre pôles : habitat et gestion sociale urbaine de proximité, économie et zone franche urbaine, projet social (dont le projet éducatif local et l’Atelier Santé Ville), communication et concertation.

L’intégration est aussi facilitée du fait que les compétences du département du Rhône, fait unique dans l’Hexagone, sont exercées par la nouvelle Métropole à l’intérieur du périmètre  d’agglomération, notamment les compétences relevant du secteur social. Il faut toutefois noter que la culture, qui est un des axes primordiaux du développement de la ville, et par ricochet de celui du quartier de La Duchère, reste du domaine réservé de la ville de Lyon, de même que la prévention et  la sécurité, ce qui n’empêche pas des relations plus ou moins étroites avec la Mission Duchère.

Enfin la désignation de la Société d’Equipement du Rhône et de Lyon (SERL) en tant qu’opérateur de la rénovation dans le cadre d’une Zone d’Aménagement Concerté (ZAC), alors même qu’elle avait été l’aménageur du grand ensemble, a constitué un atout incontestable, bien que du point de vue même des responsables ce fait ne soit pas « vendeur » en raison de la défaveur qui s’attachait à l’urbanisme du grand ensemble. Les maîtres d’œuvre n’en ont pas moins apprécié d’avoir affaire à un aménageur détenteur de la mémoire du quartier sans qu’on lui tienne rigueur des griefs formulés à l’encontre du projet d’urbanisation initial.

La Mission Duchère, épaulée sur le plan opérationnel par la SERL, joue ainsi un rôle clé dans la coordination des acteurs du développement local, même si la culture et la prévention et sécurité demeurent à la périphérie de son action. Cette dernière reflète bien l’imbrication étroite des dimensions sociales, économiques et culturelles du renouvellement urbain dont la portée se joue, comme sur les autres sites sur plusieurs plans, mais avec des spécificités :

  • Celui du rapport entre les prérogatives de droit commun, réparties au niveau local entre la ville et la métropole, et les attributions spécifiques de la politique de la ville relevant de la Mission Duchère ;
  • Celui des relations avec les services de l’Etat, avec cette particularité que le secrétaire général de la préfecture du Rhône cumule ses fonctions avec celle de préfet à l’égalité des chances sous l’autorité du préfet de région et préfet du Rhône, auquel sont rattachés la direction départementale des Territoires (DDT) et la direction des départementale de la Cohésion Sociale (DDCS) ;
  • Celui des relations avec les organismes et institutions périphériques qui relèvent soit de l’Etat (Pôle Emploi), soit de la métropole ou de la ville (la Maison de l’Emploi et de la Formation), soit, principalement, de la société civile (les centres sociaux ou la Maison des Jeunes et de la Culture), ou avec les compagnies théâtrales et structures à vocation artistique et culturelle, nombreuses sur le quartier ;
  • Celui, enfin, de la relation avec les habitants représentés à l’origine par le Groupe de Travail Interquartier (GTI), puis par le traditionnel Conseil de quartier, et enfin par le tout nouveau

Conseil citoyen pour la mise en œuvre du principe de coconstruction posé par la dernière loi de programmation pour la ville.

La complexité du réseau ainsi tissé, verticalement et horizontalement, ne va évidemment pas sans tensions, qui ont historiquement marqué les relations entre les acteurs, mais elles sont amorties aujourd’hui grâce à l’expérience acquise et aux rapports personnels entre intervenants qui ont permis, sinon de compenser, du moins d’atténuer les distorsions entre entités dont les missions et compétences sont susceptibles d’empiéter les unes sur les autres. En outre, la circulation des informations et les échanges de bons procédés a été facilitée par le jeu des mises à dispositions (entre, par exemple, la Maison de l’Emploi et de la Formation ou la mairie de Lyon et la Mission Duchère).

De sorte que l’on peut, sans s’abuser, avancer avec le Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU (Rapport de janvier 2010 de Thomas Kirszbaum intitulé Articuler l’urbain et le social – Enquête sur onze sites « historiques » en rénovation urbaine) « qu’une équipe de projet incluant, sur un pied d’égalité, des chargés de mission respectivement en charge des volets urbain, social, économique, éducatif, culturel, etc. du projet est infiniment préférable à la spécialisation des organisations sur l’un ou l’autre de ces champs. La mission GPV de la Duchère peut servir ici de modèle. » Le CES de l’ANRU n’en avait pas moins relevé en 2010, que si les comités de pilotage politique de la rénovation urbaine et du Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) avaient fusionné, ils ne s’étaient pas réunis depuis plusieurs années !

Le pilotage est bien ainsi partie intégrante de la gouvernance, néologisme désormais vulgarisé pour exorciser la peur des hiérarchies que les démocraties contemporaines honnissent, au risque de leur effondrement. Nous nous garderons d’entrer dans ce débat entre intellectuels, que nous évoquons ici simplement pour rappeler que pour « faire société », selon la terminologie en vogue, il faut d’abord que les acteurs sachent « faire système » ainsi que l’exprime Kirszbaum, mais système adossé à une population, et une population plus captive que libre de ses choix d’installation, du moins avant que la rénovation ne produise ses effets.

3.   Les quartiers Nord de Marseille : un ménage à deux face à une multiplicité d’opérateurs

Dans le cas des quartiers Nord de Marseille, le traitement des problèmes urbains et sociaux est confié séparément à deux Groupements d’Intérêt Public (GIP) : Marseille Rénovation Urbaine (MRU) pour les premiers et le GIP Politique de la Ville pour les seconds. Le GIP Politique de la ville a été créé en l’absence de service politique de la ville à Marseille. De sorte qu’on a affaire à deux structures ayant des cultures différentes et intervenant avec des logiques qui leur sont propres, l’action de MRU étant très territorialisée en comparaison de celle du GIP Politique de la ville plus diffuse. Faute de comité de pilotage par projet, ce sont les conseils d’administration des deux GIP qui en font fonction avec un bureau de coordination stratégique créé en vue du rapprochement des structures. Dans les faits la coordination passe par les directeurs de projet accompagnés des délégués du préfet. Les équipes des deux GIP – comment d’ailleurs pourrait-il en être autrement – n’en coopèrent pas moins, conscientes qu’elles sont des enjeux et de l’intérêt de faire prévaloir une vision globale intégrant les aspects urbains et sociaux, dans le sens le plus large du terme de renouvellement urbain. Mais, il ressort aussi des entretiens menés, que le GIP Politique de la Ville souffre quelque peu d’être à la « remorque » de MRU, qui, de son côté, face à l’importance des moyens en personnels de la politique de la ville est tenté de puiser dans les ressources de celle-ci pour les besoins de la rénovation urbaine : « Avec plus de moyens financiers mais moins de personnel, nous a confié un représentant du Groupement d’Intérêt Public en charge des aspects sociaux, MRU se croit justifier de demander plus au GIP politique de la ville en termes de moyens humains. » Autre constat significatif : si les équipes Politique de la Ville participaient régulièrement au Comité de suivi du Programme de Rénovation Urbaine, le GIP rénovation urbaine était beaucoup moins assidu au Comité de suivi du Contrat de Cohésion Urbain et Social, Contrat de Ville aujourd’hui : « Pourtant, nous a confié un représentant en charge de ce dernier, les problèmes qui sont posés dépassent le PRU, d’où la nécessité d’avoir une vision élargie. »

Autre handicap, l’absence d’opérateur pour l’aménagement. La compétence d’un groupement d’intérêt public étant légalement limitée au pilotage de la conception et de la mise en œuvre ainsi qu’à la coordination des constructeurs, les réalisations concernant l’aménagement foncier et l’équipement sont du ressort des collectivités publiques compétentes en la matière : ville ou métropole. C’est ainsi que lors de notre entretien avec Daniel Hermann, élu de la Métropole Marseille Provence (MPM) et de Marie Martin-Raget directrice de l’habitat et de la cohésion sociale à cette même Métropole l’éventualité du recours à la Société Locale d’Equipement et d’Aménagement de l’Aire Marseillaise (SOLEAM) du groupe SCET a été évoquée.

Le devenir des deux GIP et du pilotage des projets est maintenant entre les mains de la Métropole, dont l’organisation est encore incertaine mais qui devrait, au regard de ses compétences, intégrer le personnel de la politique de la ville, sachant que le mandat de MRU est prorogé jusqu’en 2019 avec approbation de son budget 2016 dans de bonnes conditions de fonctionnement ; la question restant posée de l’intervention d’une société d’économie mixte (SEM) ou société publique locale (SPL), existante ou à créer, pour l’aménagement.

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Le passage du système politico-administratif local, théorisé dans les années 60 par le Centre de Sociologie des Organisations, à la gouvernance traduit néanmoins une évolution majeure, celle de la prééminence des rapports organiques horizontaux sur les hiérarchies. Evolution dont la marque distinctive est désormais l’intégration des acteurs du développement urbain, dont les habitants, dans le processus de construction des projets et des réalisations.

C.  De la participation à la coconstruction, à défaut d’empowerment

Concernant la participation, indissociable d’un pilotage digne de ce nom, il faut considérer qu’à ce stade de la mise en œuvre de la Loi sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014, on se trouve à une période charnière avec la mise en place des Conseils citoyens.

Les quartiers Nord de Marseille ont été retenus, sélectionnés avec 11 autres sites, pour expérimenter la participation des habitants réunis à cette fin autour de « tables de quartier » pour

débattre des problèmes posés par l’aménagement et la gestion leurs quartiers ; dispositif inspiré des pratiques de démocratie participative au Québec. L’expérience ne semble pas avoir eu le succès escompté, les habitants estimant que, faute d’avoir été associés suffisamment en amont des opérations de rénovation, le dispositif, lancé en réponse à un appel à projets du réseau des centres sociaux s’inspirant des préconisations du rapport « Bacquet-Melmache », ne valait pas le déplacement !

A La Duchère comme à La Courneuve, la participation des habitants aux projets de rénovation urbaine était, jusqu’à présent, limitée à la conception des espaces publics ; la concertation sur l’élaboration des plans d’ensemble, sur le futur de la rénovation des quartiers relevant plus de l’information, quand ce n’était pas de la communication dans un esprit marketing, que d’une réelle participation.

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La dernière loi sur la programmation pour la ville de 2014 a changé la donne avec l’institution des Conseils citoyens. Sauf que l’arrêté d’application du ministre de la ville prévu par l’article 7 de la loi pour déterminer les « garanties de représentativité et d’autonomie » de la structure n’étant pas paru et ayant été remplacé par une simple circulaire datée du 15 octobre 2014, leur organisation restait suspendu au bon vouloir des maires et des préfets. Une deuxième circulaire en date du 2 février  2017 est toutefois venue préciser les modalités de leur fonctionnement. On retiendra, en outre, qu’au terme de l’article 11 de la loi, les communes et intercommunalités compétentes sont tenues  de présenter à leur organe délibérant un « rapport sur la situation de la collectivité au regard de la politique de la ville, les actions qu’elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation », et que ce rapport doit être soumis à la consultation préalable des Conseils citoyens. Nous n’avons eu communication de ce rapport, approuvé le 11 février 2016 par son conseil municipal, que de La Courneuve.

A Marseille, si les associations se sont mobilisées, les habitants semblent avoir boudé les Conseils citoyens, mais il est encore trop top pour établir un pronostic sur ce qu’il en adviendra. Aux dire de Nicolas Binet, directeur de Marseille Rénovation Urbaines, les Conseils citoyens «ont pu apporter un renouvellement des interlocuteurs, mais il faut sur chaque site faire émerger les citoyens concernés par les actions conduites qui ne sont pas toujours membres de ces conseils. Quel regard peut-on porter aujourd’hui sur les Conseils citoyens ? Aux 16 associatifs retenus dans chaque conseils on va arriver seulement à compléter avec les vrais gens, après on verra si ça améliore le dispositif. Mais cela n’apporte pas une réponse large sur les questions urbaines (comme à Rennes) ; on est sur des quartiers en difficulté, pas sur la ville. L’enjeu de la concertation est énorme, mais le Conseil citoyen n’est pas la réponse unique, c’est une façon de faire émerger des gens, mais il y a beaucoup d’énergie mobilisée la dessus sans que cela permette de faire avancer les problèmes concrets. »

A La Courneuve, selon une information de source communale, non confirmée par la sous-préfecture, la préfète déléguée se serait résignée à ne pas associer le Conseil citoyen au contrat de ville compte tenu des problèmes de calendrier. Quoiqu’il en soit, l’instance de coconstruction est en place, sinon en ordre de marche, mais dépourvue de forme juridique et de président (tout comme à La Duchère).

Du coup, le maire a mis en chantier avec l’aide de son Service de la Démocratie participative et de la Vie associative une Charte de concertation des habitants soumise en juin 2016 au Conseil Municipal et destinée à conforter la démarche à l’intention des techniciens, qui auraient une propension à s’affranchir de la participation. Il se dit convaincu de son intérêt pour faire accepter les projets et faire en sorte que les habitants se les approprient. Condition, pour le premier magistrat de la ville, qui s’est exprimé sur le sujet lors de notre entretien, d’un développement véritablement durable. On notera toutefois qu’il s’agit, en l’occurrence, de concertation et non de participation et encore moins de coconstruction telle que prévue par la loi.

C’est à La Duchère que la réunion du Conseil citoyen semble avoir réservé des surprises par l’acharnement avec lequel, au dire de deux de ses membres que nous avons rencontrés, il s’est imposé dans le paysage local ; non pour l’élaboration du contrat de ville intercommunal, incompatible avec le calendrier de l’appel à candidature, mais pour sa déclinaison territoriale. Le Projet de territoire Lyon La Duchère édité en juin 2016 est un document consistant, à l’élaboration duquel le Conseil citoyen à très activement participé et qui reprend les observations et souhaits exprimés par ses membres en annexe. Les deux représentantes du GTI que nous avons rencontrées ayant bien l’intention de ne pas en rester là et d’imposer la participation des habitants non seulement, comme avant, au Comité de suivi participatif mais également aux comités de pilotage du projet.

L’avenir dira, à Marseille comme à La Courneuve et à Lyon, si la coconstruction, inspirée du rapport de Marie-Hélène Bacquet et Mohamed Melmache (Citoyenneté et pouvoir d’agir dans les quartiers populaires (juillet 2013), mais restée en deçà de l’empowerment ou « pouvoir d’agir » qu’il préconisait, tient ses promesses. Cependant, d’ores et déjà on peut faire le constat d’une réception très réservée du dispositif de coconstruction avec ses Conseils citoyens de la part de l’ensemble de nos interlocuteurs. Le fait que l’arrêté prévu par la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 devant préciser « les garanties de représentativité et d’autonomie » ne soit pas paru n’y est sans doute pas pour rien. Mais à ce fait s’ajoute la circonstance que, d’une part, cette nouvelle instance participative doublonne les Conseils de quartier (Comités de voisinage en ce qui concerne La Courneuve, non soumise à la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité instituant les Conseils de quartier, obligatoires pour les communes de 80 000 habitants et plus), et que, d’autre part, la faculté donnée par la loi de transformer les Comités de quartier existants en Conseils citoyens sous réserve de mise en conformité, n’y change rien. Car avec les Conseils citoyens, à la différence des Conseils de quartier où les élus sont représentés, les villes, en l’absence de représentants élus, perdent la maîtrise de la concertation. On aura toutefois noté que la ville de La Courneuve à renoncé à faire présider par un élu ses Comités de voisinage.

D’une manière générale, les habitants ne sont pas dupes. Dans les quartiers Nord de Marseille comme aux 4000 de La Courneuve et à La Duchère, ils ne se satisfont pas d’un strapontin pour participer à une concertation de façade. Ils revendiquent d’être associés en amont de la conception des projets et pas seulement en aval pour la conception des espaces publics.

La timidité des politiques quant à la mise en œuvre du principe de la coconstruction confiée à des Conseils citoyens autonomes, n’en doit pas moins attirer l’attention sur les conséquences en résultant au regard de la légitimité des décisions prises sur cette base. Certes, le principe de coconstruction est en retrait par rapport à celui d’empowerment, traduit en français par l’expression « pouvoir d’agir », qui implique un pouvoir de décision (comment pourrait-on disposer d’un pouvoir d’agir sans pouvoir de décision préalable ?) susceptible de se constituer en contre-pouvoir. Certes avec la coconstruction telle que prévue par la dernière loi de programmation pour la ville, le risque  de dessaisissement du politique se trouve réduit, mais à condition que le rapport de force soit équilibré entre usagers et élus dans le pouvoir de « construire » les projets, lequel n’est pas un pouvoir de « décision ». En revanche la composition bipartite des Conseils citoyens avec un collège habitants représentant au minimum 50% des membres du Conseil et un collège réservé aux représentants des associations et acteurs locaux à l’exclusion de représentants des élus, pose un problème : celui du nécessaire « bouclage politique » des dispositions envisagées par cette instance et de la légitimité des décisions prises en son sein.

Du moins en écartant la notion d’empowerment ou « pouvoir d’agir », l’ombre d’une ambiguïté a-t- elle été évitée. Cette dernière notion pouvant, en effet, recouvrir deux sens contradictoires conduisant à des pratiques antinomiques :

  • l’opportunité pour les habitants de s’en saisir pour construire un cadre de vie à leur image, correspondant à leurs besoins et aspirations qu’ils seraient les mieux à même de connaître, avec toutefois le risque de négliger les répercussions sur l’environnement proche et lointain, celui de l’agglomération notamment ;
  • la tentation des politiques, à l’inverse, de se désengager en reportant la charge sur les habitants, quitte à les assister en mettant au minimum à leur disposition des moyens opérationnels et des aides sociales qu’ils auraient de toutes façons accordés, et qui ne grèvent qu’à la marge le budget de la collectivité.

On considèrera que dans les deux cas, le second plus que le premier, le risque est d’accentuer encore la fracture urbaine déjà passablement entamée : dans le premier cas par défaut de vision globale, celle correspondant aux intérêts de l’agglomération ; dans le second par désintérêt des politiques pour les périphéries confortées dans leur ghetto, quand la préoccupation première n’est pas de les entourer d’un cordon sécuritaire.

Persistons donc à parier sur les gains à attendre de la coconstruction pour la démocratie, en espérant que les parties prenantes des projets sociaux-urbains, entérinant, telle que nous l’envisageons, la primauté de la société urbaine sur l’urbanisme, jouent le jeu, dont les modalités pratiques restent encore à définir et expérimenter. C’est que l’« enjeu » précisément est fondamental pour qui  cherche  la  bonne  articulation  à  faire  prévaloir  entre  les  dimensions  de  l’« urbain », au sens large du terme, relevant de disciplines différentes qui peinent à trouver le bon niveau de communication. Si l’objectif d’intégration passe par la collaboration des représentants de ces disciplines, il importe de résister au corporatisme et de dégager de la logomachie disciplinaire un « langage commun » dont les habitants et usagers de l’espace urbain sont les porteurs légitimes. C’est en ce sens que la participation, sous quelque dénomination que ce soit, constitue le passage obligé de l’interdisciplinarité, toujours invoquée mais si difficile à mettre en pratique. De même que la « culture au quotidien » défie le clivage traditionnel entre culture populaire et culture classique, de même le « langage commun » transcende les frontières disciplinaires. En s’insinuant entre des disciplines figées, assurées de leur savoir, en s’y introduisant de force, il les libère de leur carcan pour faire prévaloir une imagination pratique qui leur est étrangère. Les grandes découvertes n’émergent- elles pas des interstices qui divisent les savoirs scientifiques, les innovations de la confrontation de la technique avec la pratique des usagers ?

Il ne faut toutefois pas se faire d’illusion sur la capacité de la démocratie participative à se substituer à la démocratie représentative, certes affaiblie, mais incontournable à l’échelle d’une agglomération (et a fortiori d’une nation ou d’une région supranationale comme l’Europe) ; la première, étant juste capable de pallier les limites de la seconde par une meilleure prise en compte des intérêts des citoyens-citadins, ce qui est loin d’être négligeable.

D.  Essai de typologie et limites d’une comparaison

Pour récapituler, la périodisation permettant de rendre compte de l’histoire des trois sites analysés est applicable aux grands ensembles en général. Cinq grandes périodes peuvent être distinguées, dont une dizaine d’années de construction, suivies d‘une  décennie  de  mouvements  sociaux urbains, avant que ne commence une longue période d’une quarantaine d’années, ponctuées d’explosions urbaines, vouées à la rénovation ; cinquante ans en y ajoutant le nouveau Programme National de Renouvellement Urbain (PRU 2). Les dernières années écoulées depuis la promulgation de la dernière loi de programmation pour la ville en 2014 étant marquées par une accélération des réformes sous la pression des évènements :

  • fin des années 50-années 60 : faisant suite à la période de reconstruction d’après-guerre, réalisation des « grands ensembles » ;
  • années 70 : période de luttes urbaines (contre les hausses de charges, le défaut d’entretien, une gestion défectueuse, l’absence de prise en considération des besoins…), qui fut aussi celle des opérations Habitat et Vie Sociale (HVS) préludant au lancement d’une politique de la ville ;
  • années 1980-2000 : expérimentation, après les émeutes des Minguettes dans la banlieue de Lyon, de politiques de la ville oscillant entre le quartier, la ville ou l’agglomération, d’une part, entre la réhabilitation ou rénovation urbaine et le traitement des problèmes sociaux d’autre part, à travers successivement les opérations Développement Social des Quartiers (DSQ), Développement Social Urbain (DSU), Grands Projets Urbains et Opérations de Rénovation Urbaine (GPU et ORU), Grands Projets de Ville (GPV) – sachant que le ministère de la ville est créé à mi-parcours, en 1990, après le soulèvement de Vaulx-en-Velin, à nouveau en région lyonnaise ;
  • années 2003-2013 : mise en œuvre du programme de rénovation urbaine de la loi d’orientation et de programmation pour la ville du 1er août 2003, dite loi Borloo ;
  • années 2014-: lancement d’une nouvelle génération de programme pour la ville, celui de la loi Lamy renouant avec le renouvellement urbain, non sans que trois Comités Interministériels  à l’Egalité et à la Citoyenneté tirent en 2015 et 2016 les conséquences de deux années de terrorisme en mettant en avant les préoccupations de peuplement et que soient approuvés les protocoles de préfiguration d’un deuxième Programme National, désormais baptisé de Renouvellement Urbain.

Les moyens mis en œuvre par la politique de la ville ont, ainsi, oscillé au rythme de la variation de ses objectifs depuis plus de trente ans. En suivant sur le moyen terme les stratégies adoptées par les villes sur lesquelles nous avons enquêté on a pu observer une plus grande constance qui tient aussi au fait que dans les trois cas les équipes municipales ont été reconduites à plusieurs reprises. La comparaison entre les sites analysés n’en serait que plus aisée si elle ne s’avérait pas risquée pour la raison qu’il n’est pas de stratégie pure et que si les documents de planification ou programmes d’action expriment des positions fermes sur les principes, les situations locales appellent des infléchissements qui se traduisent sur le terrain par des résultats la plupart du temps imprévisibles.

Des trois exemples analysés on peut néanmoins dégager des enjeux, des objectifs et des moyens mis en œuvre pour les atteindre quelques dominantes, parmi les points forts du renouvellement urbain, qui ne préjugent malgré tout en rien de l’avenir, à savoir :
  • Pour Les Quatre-mille de La Courneuve, un enjeu de promotion sociale en facilitant les parcours résidentiels : objectif social prioritaire ;
  • Pour les quartiers Nord de Marseille, un enjeu d’intégration urbaine par le désenclavement des quartiers et l’amélioration de la relation au centre-ville : objectif urbain prioritaire ;
  • Pour La Duchère à Lyon, un enjeu de désenclavement et de mixité social à atteindre par la diversité de l’habitat : objectif social-urbain.
Mais si, schématiquement, on peut avancer qu’en ce qui concerne les quartiers Nord de Marseille le social est subordonné à l’urbain, c’est en prenant en considération l’avancement moindre du projet (en partie du fait de la mise en œuvre tardive de la loi Borloo) qui, du point de vue de ses promoteurs mêmes, rend prioritaire la rénovation, laquelle conditionne un développement social orienté vers la mixité. En revanche, pour les Quatre-mille de La Courneuve le développement social est bien une priorité politique à laquelle est subordonné l’objectif de mixité lié à la rénovation urbaine. La Duchère se situant, à cet égard, dans une situation intermédiaire, formellement plus équilibrée, compte tenu de l’avancement du projet urbain, qui s’est accompagné d’un renouvellement parallèle de la population.

Aussi bien, est-ce Cécile Geoffray, la nouvelle directrice du Centre social de La Sauvegarde à La Duchère, qui a le mieux défini pour nous, avec son regard neuf, la situation de ces quartiers dits « prioritaires » en évoquant un « entre-deux » ; car c’est justement de cela qu’il s’agit, d’un entre- deux à la fois spatial entre ville-centre et périphérie, temporel entre un avant et un après rénovation, générationnel  entre  les  parents  et  leur  descendance,  social  entre  les  anciens  habitants  issus de catégories plus ou moins défavorisées et les nouveaux issus des classes moyennes, etc. Un entre- deux physique doublé d’un entre-deux social, dont le décalage des temporalités exige un suivi au plus près par un partenariat institutionnel à même de coordonner les actions et d’ajuster les phases du développement dans une perspective à long terme ne sacrifiant pas la satisfaction dans l’urgence des besoins les plus impérieux. Entre-deux, également, entre les phases de conception, apanage des maîtres d’œuvre, et de réalisation, tâche des rénovateurs, où l’habitant-usager est justifié à intervenir au titre de la participation, coconstruction aujourd’hui. N’est-ce pas, en effet, le privilège de l’habitant-usager de pouvoir, en position intermédiaire, faire le lien, en se tenant par un apparent paradoxe à distance des uns et des autres – maîtres d’œuvre et rénovateurs – pour rester au plus près des besoins et les faire prévaloir ? Entre-deux fertilisé par les apports croisés des experts et des usagers, terreau propice à l’éclosion des initiatives des citadins-citoyens soutenues par les associations locales et centres sociaux qui en émanent, encouragées par les mouvements culturels et autres compagnies artistiques qui contribuent à l’animation en jouant de l’« effet catharsis ». Entre-deux prometteur, à condition de savoir résister à la tentation, par réaction contre l’inconfort de la situation, de se refermer sur un entre-soi stérile et sclérosant.

Transposée sur le plan de l’urbanisme et de l’architecture à la banlieue, c’est cette situation qu’ont évoquée pour nous les frères Goldstein, architectes-urbanistes à La Courneuve, lors de l’entretien qu’ils nous ont accordé en avril 2015 : « Nous rejetons toute prétention de recomposition urbaine. La banlieue a sa raison d’être, façonnée par des décennies, marquée par l’empreinte des hommes. On ne peut impunément vouloir aller à l’encontre. » Autrement dit, la banlieue est de ces « entre-deux » dont l’ordonnancement reflète l’état d’esprit d’une société qu’il s’agit à présent d’accompagner dans son évolution ; et ce, en cherchant à tirer parti des potentialités d’un tissu urbain façonné par l’histoire pour laisser aux générations à venir la latitude de le remodeler en réponse à leurs besoins économiques et à leurs aspirations sociales. C’est ce tissu urbain que les grands ensembles ont bouleversé, au point d’en interdire toute transformation sans opération chirurgicale, qu’il s’agit de redécouvrir pour, étant convaincu de sa « raison d’être », le recoudre et rétablir sa continuité avec l’environnement au lieu de lui tourner le dos. Dans cet esprit, pour les frères Goldstein comme pour Bernard Paurd, il est primordial de se caler sur les traces héritées du passé, parcellaire et cheminements, la rénovation urbaine passant avant tout par la qualité architecturale. C’est en ce sens que si le renouvellement urbain implique la rénovation ce n’est pas sans préservation de la mémoire des lieux auxquels les habitants, anciens ou nouveaux, doivent pouvoir s’identifier : urbanisme et architecture fondus dans l’art du paysage, renouvellement urbain comme synthèse de protection et de rénovation.

Les trois sites emblématiques, que nous avons choisis comme objet d’enquête pour cette raison même, ne sauraient bien entendu prétendre être représentatifs. Il faut, d’autre part, tenir compte de l’état d’avancement des projets qui ne permettent pas, par exemple, de mettre sur le même plan  que les autres un site comme Marseille. Il nous apparaît néanmoins qu’ils illustrent, à travers trois stratégies, moins tranchées que les sites ne sont contrastés, les alternatives auxquelles, sans être exclusives, sont très généralement confrontées les politiques locales. Dans les trois cas l’enjeu principal est bien la perception que les politiques se font et cherchent à faire prévaloir de la relation urbain/social, tributaire de la situation locale mais aussi d’options politiques, relation qui détermine dans une large mesure la stratégie d’intégration adoptée. C’est en cela que le caractère« exemplaire » des opérations analysées, sans se risquer à des prévisions sur leur devenir qui dépend de bien d’autres choses plus ou moins aléatoires, peut permettre de dégager des enseignements, à condition de les resituer dans leur contexte.

Précisons toutefois, notamment lorsque nous qualifions d’ « équilibrée » la stratégie du Grand Lyon, que nous ne portons pas de jugement de valeurs. Nous faisons simplement, pour ce dernier cas, le constat que, dans l’esprit des politiques, dont sont empreints les textes régissant les documents de planification urbaine et les contrats chargés de les mettre en œuvre, la rénovation urbaine et l’objectif de mixité sociale sont étroitement liés, sans primat accordé à l’une plutôt qu’à l’autre (la « primauté » − dont le poids serait la mesure − est du reste à distinguer de la « priorité », qui intègre le temps dans le raisonnement). Les déclarations du maire, pour qui les démolitions ne sont pas négociables, passage obligé pour la réalisation des objectifs de mixité tant fonctionnels que sociaux, sont à cet égard significatives. Pour porter un jugement de valeur sur les stratégies il eut fallu adopter d’autres critères, politiques, ce dont nous nous sommes bien gardés dans le cadre de ce modeste travail.

C’est aussi insister sur le fait qu’il n’est en la matière ni recette miracle, ni leçon définitive, ni solution purement locale faisant abstraction de la conjoncture et de la politique nationale, mais que des pistes n’en méritent pas moins d’être explorées pour, surtout en cette période de transition sociétale, législative et politique que nous vivons actuellement, affermir des positions qui autrement seraient vouées à l’instabilité.

Les 4000 Sud – Accès à la ZAC de l’Orme seul à partir de la gare du RER B (conception : frères Goldstein)

III.  La synthèse urbaine : de l’impensé de la société urbaine à l’énigme de son articulation

C’est le moment de revenir sur le rapport du Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU de janvier 2010 rédigé par Thomas Kirszbaum.

A.  Des ambiguïtés du vocabulaire au piège de la spécialisation des pratiques

A propos de l’articulation de l’urbain et du social, l’auteur parle d’un « impensé » sans plus définir les termes d’urbain et de social. Pour l’élucidation de cet « impensé », il s’en tient à une analyse très serrée et de surcroît pertinente des Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS), en vigueur à l’époque de l’enquête, à partir d’un échantillon de 11 sites, dont La Duchère et Le Plan d’Aou dans les quartiers Nord de Marseille ; analyse complétée par celle des programmes et des procédures. Sans évidemment prétendre, loin s’en faut, à une analyse aussi érudite, nous avons cherché à aller plus loin, ou plutôt plus près du terrain, en observant, enquête inachevée, les pratiques centrées sur quatre thèmes : l’urbain, l’économique, le social et le culturel.

Encore faut-il s’entendre sur les termes, l’urbain et le social en premier lieu, puisque c’est sur l’articulation de ces deux notions, mises en opposition, que semble achopper la réflexion. Certes, de l’antinomie à l’antagonisme il y a un pas de géant, mais que d’aucuns n’hésitent pas à franchir confondant ce qui relève de l’ontologie et des procédures. Le risque de contagion n’en est que plus réel entre une essentialisation du social et de l’urbain impliquant leur séparation et une instrumentalisation ayant les mêmes conséquences sur le plan des pratiques ; les corporatismes reproduisant les frontières disciplinaires.

Il faut, nous dit Michel Seban, l’urbaniste du quartier de Saint-Barthélemy/Picon/Busserine à Marseille, « analyser et comprendre le fonctionnement du quartier, à travers la différenciation de l’espace urbain et son appréciation sociale : les différences de population, souvent marquantes, génèrent des fréquentations spécifiques des espaces et des lieux, des appropriations qu’il convient de prendre en compte. A l’urbain, correspond une diversité de pratiques comme des appréhensions de l’espace. La pratique sociale n’est pas superposable à l’espace construit.» (Dossier de présentation du projet de rénovation urbaine d’avril 2011) On ne peut mieux exprimer l’ambivalence des rapports de l’espace urbain, support du paysage des villes, à la société urbaine : écart à jamais insoluble entre la matière de la ville et la société qui l’habite, accord qui se cherche, pour lequel l’homme de l’art est confronté à l’habitant-usager.

L’intérêt théorique de ne plus opposer l’urbain au social, de le concevoir comme consubstantiel au social, ne serait en effet pas sans bénéfices pour la pratique. Pourtant, assimiler, comme certains, l’urbain à un contenant et le social au contenu pour leur complémentarité, n’en serait pas moins simpliste et inapproprié, mais pas plus que la tentation, pour la rime, de distinguer l’urbain de l’humain. L’analyse à laquelle s’est livré Kirszbaum, révèle que pour les conventions politique de la ville (CUCS ou contrats de ville) « il s’agit moins d’intégrer les dimensions urbaines et sociales que de les juxtaposer, au nom de leur nécessaire complémentarité. » C’est dire, qu’a contrario, il faudrait désormais intégrer et non plus juxtaposer, en en tirant toutes les conséquences pratiques sur le plan des démarches à mettre en œuvre, de la coordination des actions et de l’organisation du pilotage. Or l’intégration passe nécessairement par la participation des habitants et, au-delà, des acteurs de la ville toujours en train de se faire, de ceux que l’on qualifiait jadis de forces vives, expression d’apparence désuète aujourd’hui, mais qui avait l’avantage d’être prometteuse de progrès et, partant, d’un avenir meilleur.

Kirszbaum rend compte, d’autre part, de l’alternative stérilisante dans laquelle tend à s’enfermer la politique de la ville : entre les actions portant sur les territoires et celles touchant les personnes, témoignant de ses atermoiements ; comme si, là encore, il y avait opposition entre les unes et les autres, interdisant toute synthèse. Ce serait, en effet, oublier qu’il n’est pas d’intégration sans attache territoriale, à travers des solidarités qui constituent autant de communautés ouvertes, au contraire des entre-soi, teintés de communautarisme, repliés sur eux-mêmes. Et c’est dire que pour intégrer il faut aussi compter avec le temps, celui d’une vie et des générations qui se succèdent. Ce qui introduit la problématique de l’espace public et de ses avatars, qui est au coeur de l’urbanisme contemporain et de son obsession pour la durabilité. L’éthique du développement durable, pour justifiée qu’elle soit au regard de l’insouciant gaspillage des générations d’après guerre, ne doit pas, en effet, avoir pour conséquence de bloquer la croissance, à moins de démontrer qu’elle ne serait pas nécessaire au développement collectif, voire lui serait incompatible ; ni sacrifier le mieux-être des plus fragiles d’aujourd’hui au bien-être des générations futures ; ni être un frein à la mobilité individuelle, inséparable d’une identité territoriale choisie que consacre le passage d’une société sédentaire à une société nomade, en réseau. La faveur que connaissent les éco-quartiers comme celui de La Duchère, ne doit pas nous leurrer. Ce quartier, qui a reçu le label Eco-quartier n’est pas en cause, mais pour un site méritant de figurer au palmarès, combien d’autres réservés à  des  privilégiés ? Le risque étant que ne se développe un urbanisme dual, à l’instar d’une agriculture à deux vitesses stimulée par l’engouement croissant pour les produits bio. L’avenir dira, à cet égard, si La Duchère tient ses promesses de quartier durable et équitable, à la fois.

Le développement durable réfère au temps comme la maîtrise de l’urbanisation à l’espace. Mais, si les hommes et leurs maisons se partagent le même espace urbain, le temps les sépare. Jadis les bâtisses de pierre survivaient aux hommes, de nos jours ce sont les hommes qui survivent aux édifices de béton. C’est dire que dans les deux cas on était, et on est toujours, dans des temporalités différentes mais inversées, sans que l’on puisse dire si l’homme est gagnant ou perdant à cette inversion du processus. Le développement durable a l’ambition de conjurer l’obsolescence de la matière avec laquelle nous façonnons notre cadre de vie, mais à quel prix ? Toujours est-il que la mesure du temps à l’aune de la chair et du béton n’étant pas la même, le hiatus entre l’urbain et l’humain s’accentue du fait même de cette inversion du processus. Le Mouvement moderne avait cru que le perfectionnement des techniques de construction allait permettre de mieux répondre à des besoins considérés comme naturels et universels, auxquels l’habitant, soumis au savoir de l’architecte démiurge, n’aurait qu’à se plier. C’était sans compter sur l’évolution des mœurs et des mentalités obligeant d’autant plus les maîtres d’œuvre à s’adapter que la précarité des constructions leur en offrait l’opportunité ; à l’inversion des temporalités répond celle des rôles, puisque c’est désormais à l’usager qu’est dévolu celui d’instruire l’urbaniste.

En 2003, Jacques Donzelot intitule un de ses ouvrages « Faire société » (Faire société : la politique de la ville aux Etats-Unis et en France). D’éminents penseurs (Zygmunt Bauman, entre autres, auteur de Liquid Modernity – 2000) ont beau prédire la fin de la société rongée par l’atomisation, le développement des réseaux et, plus récemment, le terrorisme, on sait depuis longtemps à quoi s’en tenir sur le sujet, depuis Aristote au moins, dont sa conception de la Cité n’a cessé de nous inspirer en tant qu’« animaux politiques ». Face à ce qui nous menace, serait-on tenter de dire, il n’est que de retrouver les réflexes de solidarité dont ont fait preuve les habitants de Saint-Etienne-du-Rouvray lors de l’assassinat du prêtre qui officiait dans leur église, par un matin pourtant si calme. Mais Nice, pour ne citer que cette ville, n’est pas Saint-Etienne-du-Rouvray. Aussi, « faire société urbaine» reste-t-il, pour reprendre la terminologie d’Alain Bourdin (L’urbanisme d’après crise d’Alain Bourdin – Editions de l’aube : 2014), une énigme et le restera probablement encore longtemps. Car que sait-on de la transmutation qui fait d’un établissement humain une société urbaine et d’une société urbaine une Cité au sens politique que le terme avait dans l’antiquité, qui fait que le corps social adhère à son environnement urbain ? Si on l’avait su, les trahisons des épigones du Mouvement moderne après guerre n’auraient pas connu une telle fortune et la politique de la ville, inventée pour en corriger les incohérences, n’aurait pas louvoyé entre les récifs d’une rénovation inaugurée à la fin les années 50, redécouverte dans des habits neufs au début des années 2000, avant d’être infléchie en 2014 à la faveur d’un basculement politique pour prendre les atours du renouvellement urbain, auquel, depuis les attentats de 2015, on a adjoint sous la pression des évènements le renouvellement du peuplement, recette miracle.

B. L’impensé de la société urbaine

Evolution ou virage ? La difficulté d’accorder urbanisme et société n’en est que plus patente. La nostalgie du grand ensemble, exprimée par les habitants que nous avons rencontrés, malgré les critiques formulées à son égard et les améliorations apportées par la rénovation, l’illustre amplement. Nostalgie qui s’applique à un certain type de relations sociales faites de solidarité, pas à la forme urbaine bien sûr. L’historique des 4000 de La Courneuve comme celui de La Duchère à Lyon nous a montré comment dans un premier temps, au cours des années 70-80 ce lien social entre des habitants sommes toutes divers par la condition et l’origine s’était forgé dans les luttes, encadrées par les associations et des partis politiques, contre les hausses de loyer et des charges, et à travers les revendications touchant l’entretien des immeubles et des espaces de proximité. Les relogements imposés par les démolitions durant les années 2000 ont réactivé des mouvements revendicatifs qui se sont par la suite étendus, depuis la fin de la précédente décennie, à l’aménagement de l’espace urbain. L’avenir dira si la mise en œuvre du principe de coconstruction sera suffisante pour prendre le relais des « luttes » ?

Certes, objectera-t-on, on a là affaire plus à des rapports sociaux, à l’échelle macro, qu’à des relations sociales, à l’échelle micro, mais les premiers n’ont-ils pas contribué à nouer les secondes ? Les témoignages recueillis ont en tous cas démontré qu’ils ont affecté, dans le bon sens du terme, les relations de voisinage et les liens de solidarité. A qui la faute si, malgré les efforts du milieu associatif, la société s’est délitée au point, toujours d’après les témoignages recueillis, de se replier sur l’entre- soi quand ce n’est pas sur le quant-à-soi ? Jusqu’à précipiter les plus jeunes dans la drogue et la délinquance et, plus récemment, les faire tomber sous l’influence de l’idéologie islamiste quand ce n’est pas de l’emprise du djihad ? Gilles Kepel s’était en 2008 ( Terreur et Martyre – Relever le défi de civilisation).élevé contre une opinion qui tendait à imputer à l’islamisme les émeutes urbaines de l’automne 2005. Mais depuis, il faut se rendre à l’évidence, Gilles Kepel le premier l’a reconnu dans son dernier ouvrage (Terreur dans l’Hexagone – Genèse du jihad français), la situation a évolué, et même si le phénomène n’est pas réductible à un problème urbain, nos interlocuteurs à La Duchère comme à La Courneuve, n’ont pas cherché à minimiser devant nous l’attraction que l’islamisme et le djihad exerçaient sur les jeunes. Alors à qui la faute ? On peut, sans risquer l’excès d’interprétation, avancer que les politiques urbaines ont leur part dans l’intégration de la société locale, urbaine, dans la société nationale.

Cependant, si tragique soit-il, le constat n’interdit pas non plus de questionner l’urbanisme sur l’impact que la forme urbaine, une certaine configuration de l’espace, peuvent avoir sur les relations sociales. Selon les propos de François-Régis Cottin, l’architecte en chef de La Duchère, rapportés par Annie Schwartz dans Mémoires d’un grand ensemble (Cf. La Duchère 40 ans réédité et mis à jour en 2003) : « A cette époque-là, on pensait donner une certaine forme à la vie avec l’architecture, d’une façon très relative bien sûr, en forçant par exemple, les gens à passer par le même escalier ou en donnant du poids à l’emplacement de certains bâtiments. […] Mais on ne peut pas dire que c’est le plan qui fait la population… ». Aveu d’une illusion ! Néanmoins, les réactions tant des habitants rencontrés que des travailleurs sociaux interrogés, ont montré que la forme urbaine était loin d’être neutre, qu’elle restituait une atmosphère plus ou moins propice au vivre-ensemble, et dans le prolongement de cette intuition, il n’est pas excessif de soutenir que l’atmosphère est à la forme urbaine, statique, ce que l’ambiance est au paysage urbain que les habitants, dans leur diversité, ont vocation à animer avec la contribution des équipements de la ville : boutiques, cafés, centres sociaux, écoles, maisons de la culture, cinémas, théâtres, aires de jeu, églises… Il ne faudrait pas croire nous dit Patrick Boucheron « qu’un assaut de beautés et de grandeurs saura braver la méchanceté du monde ». C’est que, poursuit-il, « ces formes urbaines ne sont rien sans l’énergie sociale qui les anime, les énonce et les transforme. » (Ce que peut l’histoire (leçon inaugurale au Collège de France : 17 décembre 2015).

La nostalgie, pour en revenir à elle, est un sentiment complexe où s’entremêlent histoire individuelle et histoire sociale, influences psychologiques et impact de l’environnement. Difficile de faire la part des choses, mais celles-ci sont à prendre dans leurs relations réciproques. Et puis, la nostalgie ne masque-t-elle pas une tendance à idéaliser les situations ? C’est une habitante des 4000 de La Courneuve qui nous rappelait que dans les années 50 les « blousons  noirs » défrayaient  la  chronique ! Aussi, par delà les drames qui se jouent dans un contexte international qui échappe à tout un chacun, il nous reste à souhaiter, les menaces s’éloignant, que les enfants d’aujourd’hui, n’aient pas demain, comme ceux d’hier, motif à nostalgie : le nouveau paysage urbain leur offrant la permanence d’une hospitalité ouverte au monde, non dépourvue de variations et de surprises,  que l’urbanisme fonctionnaliste avait refusé à leurs parents.

Plutôt que d’un impensé de l’articulation, comme l’exprime Kirszbaum, c’est d’un impensé de la société urbaine, dont la perception est brouillée par les conditions de son urbanisation, qu’il faudrait parler, et de l’énigme de son articulation, dont il faut bien prendre la mesure, sachant que la qualité des relations sociales est tributaire de bien d’autres facteurs que de la seule composition ou forme urbaine.

Mais, penser la société urbaine avant de penser l’urbanisme, la forme urbaine en vue du paysage urbain, suppose que l’on ne s’en tienne pas à recueillir des données statistiques pour mesurer des écarts qui ne sont que l’arbre qui cache la forêt, que l’on ne cède pas à la quantophrénie, mais que l’on cherche à comprendre en allant à la rencontre des gens, préalable à leur implication dans les réalisations. Révolution copernicienne en marche ?

X
La Duchère – Le lien avec la nature : vue du parc du Vallon, la forme urbaine en fond de paysage

Il n’empêche qu’à l’impensé de la société urbaine répond paradoxalement le déni, par les urbanistes et les aménageurs, de la forme urbaine ou plus exactement de l’influence qu’elle peut exercer sur la société (un effet de quartier parmi d’autres). Paradoxe pour des praticiens qui mettent en avant la forme urbaine et minimisent, voire ignorent la sensibilité et la réceptivité des habitants à un urbanisme qui leur est imposé. Pourtant écrivent encore Guy Burgel et Jacques Jullien : « … la forme urbaine n’est pas la première accusée des grands ensembles, et la mixité sociale n’est pas non plus la panacée de la misère de la ville. » (op. cit.) C’est, bien sûr, dire que le malaise excède les limites et de l’urbanisme et de la société urbaine localisée, mais ce ne saurait constituer un alibi conduisant à sous-estimer les ressources de l’action locale, ce que les deux auteurs cités sont d’ailleurs loin de penser. Aussi, en mettant l’accent sur le paysage urbain, centré sur une certaine qualité de l’espace public au sens d’espace commun que lui a donné Marcel Hénaff, en réhabilitant l’architecture urbaine, rend-on à la forme urbaine la part d’humanité léguée par l’histoire que lui ont dénié les émules du Mouvement moderne et dont, sans pour autant céder à la nostalgie, elle n’aurait jamais dû se départir. L’habitant habite dans le paysage urbain, le paysage urbain habite l’habitant. Paysage, urbain, sur le fond duquel se dessine une forme, urbaine, à l’animation de laquelle l’art, urbain, contribue, à l’exemple des quartiers Nord de Marseille où les murs de soutènement et anti- bruits de la rocade nord sont décorés par des artistes de rue accompagnés par la direction de chantier : il n’en faut pas moins pour que la société, urbaine, investisse la ville, mais plus aussi pour qu’elle y vive décemment. Ce qui revient à dire qu’il ne faut pas non plus réduire les problèmes sociaux à des problèmes urbains, lesquels se situent à des niveaux différents, mais bien les articuler.

Comme l’écrit Jacques Donzelot (La ville à trois vitesses – 2009), avec la croissance des banlieues et la réalisation des grands ensembles après-guerre, de sociaux les problèmes sont devenus urbains, et « la question urbaine » (Titre de l’ouvrage de Manuel Castells, best seller sociologique structuro-marxiste des années post-soixante-huitardes – 1972). a fini par occulter les problèmes sociaux ; de solution l’urbanisme s’est retourné en problème. Telle est la nouvelle question urbaine qui aujourd’hui nous interpelle quand le visible – la rénovation, l’amélioration de l’habitat, l’aménagement paysager – ne nous aveugle pas au point de nous masquer les trois finalités du renouvellement urbain :

  • l’insertion économique des habitants,
  • leur ascension sociale,
  • le développement culturel.

Mais, si la résultante en est bien l’intégration urbaine, entendu dans le sens englobant de l’expression, alors l’objectif ainsi désigné nous confronte aussi aux limites de la politique de la ville.

Les 4000 de La Courneuve : la barre Maurice de Fontenay destinée à la démolition

D. Du projet urbain au projet social-urbain

Ne cédons pas au pessimisme. Si la discontinuité brutale des formes urbaines qui se sont succédé au cours des deux derniers siècles a mis à l’épreuve la relative constance des manières d’être dans la ville, de la sentir et de la vivre, dont témoignent les manifestations de nostalgie exprimées par les usagers-habitants, le hiatus en résultant entre la matérialité urbaine et l’esprit qui anime la ville,  pour être irrésolu, ménagerait en contrepartie un espace d’initiative et d’innovation – de liberté en un mot – à préserver afin d’être à même de faire face aux inconnues de l’avenir. Telle se présenterait l’équation de l’urbanité. Et, en effet, à défaut de savoir penser la société urbaine, de percer l’énigme de ses articulations et de réhabiliter la forme urbaine dans son enveloppe paysagère à la vertu apaisante, des portes s’entrouvrent, souvent à la faveur de situations de crises, sur des options, des solutions, des expérimentations, à l’affut desquelles sont des architectes, des urbanistes et leurs acolytes des sciences sociales ; à charge pour les habitants de les reprendre à leur compte avec l’appui des techniciens pour leur mise en œuvre, à laquelle contribuent artistes et comédiens, baladins à la culture et à la sensibilité urbaines – que d’aucuns nomment « civilisation » (Edgar Morin : Pour une politique de civilisation, livre d’entretiens paru en 2002) – chevillées au corps.

Bien que les sites retenus pour l’analyse ne puissent prétendre avoir d’autres portées que celles d’études de cas, et le traitement qui leur est appliqué prêter à généralisation, du moins leur présentation a-t-elle le mérite de montrer la voie vers une issue que pourrait receler la notion, complexe au sens méthodologique, de projet social-urbain adossé à celle de paysage urbain, fort d’une culture de territoire dont les œuvres d’art – sculptures qui animent l’espace – sont l’expression emblématique. Dans le cas de La Duchère, on a vu qu’il y avait eu « précession » de l’aménagement paysager sur l’urbanisme. Mais cela tenait au site si particulier du plateau sur la colline dominant la ville. Peu importe au fond l’ordre des priorités : on peut concevoir l’aménagement paysager du site avant celle de la forme de son urbanisation, ou l’inverse, ou dans le même temps. Tout dépend, on l’a constaté pour La Duchère, de la qualité du dialogue entre l’urbaniste et le paysagiste, sous le regard critique des habitants. L’urbaniste participe au même titre que le paysagiste à la conception du paysage urbain ; de même que le géographe, l’historien, le sociologue, l’économiste… participent à la conception urbaine. L’important, c’est l’insertion dans le site et de faire en sorte que la forme urbaine se fonde dans le paysage, sans préséance de l’une sur l’autre. Si primauté il y a, c’est celle de la société urbaine sur l’urbanisme et du paysage sur la forme urbaine dure : antidote à toutes les fractures, sociales et urbaines, à l’origine de frustrations trop souvent converties en violences ? Plus prudemment nous suggérons que ce primat accordé à la société urbaine et au paysage urbain centré sur l’espace commun dans les démarches de renouvellement urbain pourrait constituer les prémices d’une transformation physique et humaine, ne négligeant pas le travail de mémoire, en vue d’une intégration urbaine et sociale réussie.

Ce qui implique un acte de foi en la politique, à rebours des démarches actuelles qui poursuivent a priori un équilibre quantitatif de peuplement – dépendant de l’échelle territoriale prise en compte – alors que les habitants demandent une égalité de traitement leur assurant des conditions de logement décentes correspondant à leurs besoins, une juste répartition dans l’espace de leur habitat en considération des liens familiaux et sociaux qu’ils ont tissés, de la proximité des équipements et des emplois, de l’accessibilité des transports en commun, d’un urbanisme, avec ses espaces différenciés selon l’usage, où ils ont leurs repères. S’accorder sur le type de développement social que l’on cherche à promouvoir sur la base d’un état des lieux physique et humain relève de la décision politique, laquelle précède les calculs de répartition des logements sociaux sur le territoire et la détermination des modalités de leur attribution.

C’est la condition requise pour venir à bout de quatre ruptures, recoupant en partie les trois fondamentales que le maire de La Courneuve avaient identifiées plus une les résumant, et que l’on retrouve dans toutes les situations assimilables à celles des « grands ensembles », à savoir :

  • La rupture urbain/social, analysée en 2010 par Thomas Kirszbaum dans son rapport au Comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU, entre cadre de vie et condition de vie, forme urbaine et qualité des relations sociales, rénovation urbaine et développement social ; rupture révélée par cette « nostalgie » exprimée par les habitants du grand ensemble confrontés à un renouvellement urbain impuissant à enrayer la dégradation des relations sociales.
  • La rupture entre développement économique et promotion du social, déjà analysée par Jacques Donzelot en 1984 dans L’invention du social : il n’y a pas autonomie du social, dont les progrès sont tributaires du développement économique, et pourtant ce que les politiques keynésiennes avaient tenté de raccorder, le néolibéralisme et la mondialisation l’ont à nouveau déconnecté, creusant les écarts de niveau de vie, dont la production d’un espace inégal est une conséquence.
  • La rupture entre une conception de la société fondée sur les liens de solidarité et son appréhension en termes de peuplement basé sur le chiffre et les quotas, qui renvoie à des calculs visant un équilibre indissociable de déplacements, plus souvent subis que choisis, de populations : dans le premier cas on met l’accent sur ce qui unit, dans le second sur ce qui divise et sépare, opération de tri implicite ; involution caractéristique d’une tendance générale à l’atomisation de la société entérinée par les politiques qui, à défaut de remédier au délitement des liens sociaux, poursuivent une utopie de répartition optimale des populations dans l’espace.
  • La rupture, enfin, en dépit de l’étymologie commune, entre le citadin considéré comme simple « usager » de la ville et le citoyen, dont la représentation par les assemblées locales est assurée de longue date (hormis pour les résidents étrangers ressortissants de pays non membres de l’Union Européenne), mais sans qu’il ait été tenu compte de l’extension du périmètre urbain (civitas déconnectée de l’urbs) : le fossé entre démocratie représentative et participative s’est d’autant plus creusé que, l’économie se complexifiant sous la poussée conjointe des nouvelles technologies et de la mondialisation, le politique peine à trouver un compromis entre administrateurs et experts bénéficiaires des traditionnelles procédures de type top down (descendantes) et la base se réclamant de démarches innovantes de type bottom up (ascendantes).

D’où les quatre orientations majeures suggérées par nos observations et nos interlocuteurs :

  • Renversement méthodologique entre rénovation urbaine et prise en considération de la société urbaine : ajuster la rénovation urbaine au profil de la société locale plutôt que chercher à accompagner après coup l’évolution de cette dernière pour lui permettre de faire face aux mutations urbaines.
  • A l’insertion par l’activité économique, poursuivant une finalité sociale au service des entreprises, donner la priorité à un développement économique local au service de populations, dont la promotion sociale dépend de l’accès aux ressources de l’éducation et de la culture, seules à même d’insérer les plus démunis dans les circuits de l’économie moderne.
  • Passer de la notion arithmétique de peuplement à celle de société fondée sur  du  lien social, avec pour conséquence de substituer à la programmation d’actions économiques, sociales, éducatives et culturelles relevant des contrats de ville, la construction d’un véritable projet de société local, à l’instar du projet urbain dont Christian Devillers a posé les bases (op. cit.). Ce qui implique qu’en amont on prenne en compte, en fonction de la composition sociale et des niveaux de revenu, non seulement les besoins élémentaires, mais également les aspirations en matière de bien-être, d’ouverture à la variété des relations humaines, de mobilité, d’ascension résidentielle et de promotion sociale et culturelle pour fonder un projet urbain d’aménagement et d’équipements « sur mesure ».
  • Hausser la participation au rang d’une démarche citoyenne : il importe, en effet, que la pluralité, inhérente à toute société démocratique selon Annah Arendt (cf. Qu’est-ce que la politique ? Recueil d’articles et de textes constituant l’ébauche d’une Introduction à la politique restée en l’état), ne se déploie pas aux dépens de ce qui la constitue en unité politique à ses différents niveaux d’appréhension, local et national. C’est, au-delà de la coconstruction, posée par la loi du 21 février 2014 portant programmation pour la ville et la cohésion urbaine qui consacre la prise en compte de la diversité des besoins et aspirations des habitants, la justification du « bouclage politique » : condition de garantie de la cohérence de l’aménagement spatial dans toutes ses dimensions, urbaine, industrielle, rurale, touristique… et d’assurance dans les arbitrages entre intérêt général et intérêts particuliers.

Ces orientations se ramènent en fait au principe d’autodétermination collective appliqué à la société urbaine, lequel doit composer avec celui, problématique, de l’intégrité des territoires institutionnels dans lesquels s’insèrent les populations concernées. Raison qui nécessite de poursuivre l’exploration théorique, avec ses prolongements techniques, en ne perdant pas de vue les perspectives  d’évolution de l’économie nationale et internationale et en s’efforçant d’en anticiper les conséquences sur le devenir de la société. En deçà de l’idéologie, bien trop prompte à verser sur une pente totalitaire, mais au-delà d’un pragmatisme incapable d’intégrer, seule la construction du projet social-urbain est à même d’accueillir les promesses d’un avenir incertain sans se couper des fondations sur lesquelles repose sa légitimité et dont un urbaniste comme Bernard Paurd, auteur d’un des premiers plans de rénovation des 4000 de La Courneuve, s’attache à mettre au jour les traces.

Pour paraphraser Gramsci dans une lettre de prison de 1929 à son frère : au pessimisme lucide du constat sachons joindre l’optimisme de l’action, et, ajouterons-nous, au scepticisme de l’expert la foi en l’habitant.

D. La politique de la ville en question

Ainsi, quand la politique urbaine vise l’insertion des quartiers dans la ville et celle-ci dans l’agglomération, la politique de la ville a un objectif peut-être moins spectaculaire mais pas moins ambitieux d’intégration sociale et, plus modestement, l’urbanisme se donne pour tâche, périlleuse entre toutes, d’ajuster la forme de la ville à la société urbaine. La mise en place en plusieurs étapes de la politique de la ville date des années 80. En 1994 se tint au Centre Georges Pompidou une exposition intitulée La ville – art et architecture (1870-1993). Françoise Choay signait dans le catalogue de l’exposition un article ayant pour titre : Le règne de l’urbain et la mort de la ville. L’ambiguïté est à son comble : en rapprochant les deux évènements que furent l’institution d’une politique de la ville et la parution de cet article, on est tenté de voir dans la politique de la ville un dispositif créé en vue de conjurer la mort de la ville, mort lente. Sauf que la politique de la ville a moins à voir avec la ville qu’avec la société urbaine. Paradoxe ou inconséquence ? S’il y a un titulaire de la politique de la ville, il n’y en a pas, en propre, de la politique urbaine. Pas étonnant que dans ces conditions la jonction entre les deux politiques ait du mal à se faire. Dans l’article susvisé Françoise Choay écrit : la ville « demeure conçue comme l’union indissociable de ce que les Romains appelaient urbs (territoire physique de la ville) et civitas (communauté des citoyens qui l’habitent), ou encore comme l’appartenance réciproque d’une entité spatiale discrète et fixe et d’une population. » Sauf qu’il y a maintenant belle lurette que la ville s’est dissoute dans l’urbain et qu’on ne reviendra pas en arrière : « L’avènement de l’urbain défait l’ancienne solidarité de l’urbs et de la civitas. » Et de conclure : « Penser l’urbain est aujourd’hui une nécessité ». Dans ces conditions, la politique urbaine peut-elle continuer à relever d’un ministère et d’administrations de droit commun ? En relisant entre

les lignes l’article de F. Choay, en surinterprétant son propos, ne pourrait-on pas imaginer un ministère de l’urbanité si tant est, comme elle l’écrit, qu’on puisse appeler « urbanité l’ajustement réciproque d’une forme de tissu urbain et d’une forme de convivialité […]» ?

En engageant ce travail, nous avions émis l’hypothèse que le prétendu échec de la politique de la ville, ses palinodies entre les volets urbains, sociaux, économiques… que l’on ouvre et referme au rythme de la succession des mandats électifs depuis 40 ans, pourraient bien être une des causes, peut-être majeure, avec la ségrégation spatiale et les différences de traitement de droit commun, de la persistance, voire de l’accentuation, des écarts de développement entre les quartiers dits « prioritaires » et les autres, sous-entendus « normaux ». Constat encore formulé dans le rapport pour 2014 de l’Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (ONZUS), non contredit par celui de l’Observatoire National de la Politique de la Ville pour 2015, bien que plus prudent, qui lui a succédé, pas plus que par le dernier en date, celui pour 2016, qui a évacué la question. Les réactions de nos interlocuteurs face à ce constat sont contrastées : vives à Marseille, qui conteste, amères à Plaine Commune, qui confirme.

Identifiés depuis longtemps, les maux de la ville : ségrégation territoriale et discriminations de traitement, et celui du renouvellement urbain : cloisonnement disciplinaire, se renforcent mutuellement dans un cercle vicieux dont on peine à sortir, prétexte à brocarder la politique de la ville, voire à lui faire grief de stigmatiser les « quartiers » que, prenant ses désirs pour des réalités, on ne prend même plus la peine de qualifier. Mais, la fin de la politique de la ville mettrait-elle un terme à la stigmatisation ? Et que serait-il advenu de nos grands ensembles sans elle demande-t-on souvent, non sans une pointe de perfidie ?

De la réponse à ces ultimes interrogations dépend le sort à venir de la politique de la ville. Deux perspectives contraires à cet égard :

  • Chronique d’une mort annoncée : n’est-ce pas la position officielle, sinon celle des responsables de la politique de ville (qui répugnent à l’envisager), celle des autorités qui président au plus haut niveau au destin des territoires et de leurs populations, urbains ou ruraux. Pour ces derniers comme pour les premiers la politique de la ville n’a pas d’autres  fins que de réintégrer les grands ensembles et autres quartiers en difficultés, dégradés, sensibles…, prioritaires en un mot, dans la ville, de les faire rentrer dans le droit commun, de niveler les disparités territoriales, d’aplanir les écarts de développement ? La révision de la géographie prioritaire dans le sens d’un resserrement, la sortie de près de la moitié desdits quartiers (1 300 au lieu de 2 300), dont une partie mise en veille, n’est-elle pas l’indice de cette ambition ? La politique de la ville serait alors définitivement absorbée par la politique urbaine dans le cadre d’une politique de territoire intégrée. Au traitement discriminatoire des quartiers se substituerait, les normes républicaines s’imposant également à tous, un traitement adapté des territoires ruraux et urbains : métropoles, villes, villages, bourgs ruraux…, justifié par leur statut que commande leur rôle différencié au sein de l’économie nationale. Retour aux fondamentaux d’une République une et indivisible, dont pourtant on est fondé à se demander si, dans sa conception originaire, ses principes sont toujours en accord avec une société multiculturelle, véritable défi à l’unité.
  • L’éternité devant soi : mais il est une autre position, défendue, entre autres, par Philippe Estèbe (Quelle solidarité pour les quartiers populaires ?, contribution rédigée avec Laurent Davezies dans Politique de la ville : perspectives françaises et ouvertures internationales – La documentation française : 2012), selon laquelle les quartiers susdits joueraient un rôle positif en tant que sas (mis, toujours pour la rime, en opposition à nasse) par lesquels transiteraient les plus défavorisés de la société, parmi les démunis, précaires, immigrés… avant de pouvoir s’insérer économiquement et socialement, et d’intégrer des quartiers « ordinaires ». Pour les tenants d’une politique de la ville pérenne certains territoires, de par leur situation, n’auront jamais qu’une fonction de transit justifiant un accompagnement de leurs habitants et usagers pour les aider à s’en sortir et à sortir : « … l’existence de quartiers permettant l’accueil, permanent ou temporaire, de ménages d’ouvriers ou d’employés, français ou immigrés est une fonction normale des villes. » On soulignera la fonction normale et notera les catégories sociales prédestinées (malgré l’emploi de l’article partitif) à intégrer ces quartiers, véritables purgatoires pour les uns, territoires d’exils définitifs pour les autres. Gilles Poux, maire de La Courneuve, que nous avons questionné sur le sujet, a rappelé que sa ville avait longtemps joué une fonction de sas. Mais de là à qualifier de « normale » une telle situation, il y  a un pas qu’un géographe comme Daniel Béhar ne franchit pas en faisant observer qu’« en fait, dans la métropole parisienne, le 93 joue un rôle de sas d’insertion mais aussi d’exclusion ». (Interview accordé à Clément Mellin lors d’un débat organisé par la CFDT en janvier 2016. C’est nous qui soulignons).

Cette dernière perspective exprime une position de résignation quant au statut de ces territoires – qui peuvent malgré tout se déplacer par le jeu des lois erratiques du marché foncier – mais relativement optimiste quant aux possibilités d’ascension sociale de leurs habitants ; relativement parce que tous ne sont hélas pas concernés. Inversement, les tenants d’une politique de la ville conjoncturelle – ce dont on pourrait douter après plus de trente ans d’existence – feraient preuve d’optimisme en ce qui concerne le devenir des quartiers prioritaires, après rénovation, mais de scepticisme quant à la faculté d’adaptation des populations en place, qu’il s’avère alors tentant de disperser.

On se gardera bien de trancher un débat où les arguments pour et contre s’entremêlent, en notant tout de même que la fin de la politique de la ville ne mettra pas forcément un terme à la stigmatisation de certains quartiers et que sa pérennisation ne supprimera ni la pauvreté ni la précarité. Mais certains indices peuvent permettre d’entrevoir ce qui se profile à l’horizon : le resserrement de la géographie prioritaire dans le dessein de concentrer l’effort sur les situations les plus dures en est un. La création du Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) issu du regroupement de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régional (DATAR), du Secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV) et de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé) en est un deuxième. Le relais du traditionnel Comité interministériel des villes (CIV) subrepticement pris par un Comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC), un troisième. L’attention de plus en plus portée par le gouvernement sur les territoires et bourgs ruraux ainsi que sur les petites villes, délaissées, qui font aujourd’hui l’objet des contrats de réciprocité ville-campagne, un quatrième. Entre les « quartiers » et les territoires ruraux, de plus en plus rapprochés dans les préoccupations, les politiques balancent. L’avenir dira si, dans l’imaginaire et l’agenda politique, la détresse des « quartiers » est appelée à rejoindre le « désert » français dans une acception visant sa « reconquête », entérinant l’échec d’une politique de la ville désolidarisée de son hinterland rural.

Pour autant, croyant tirer les conséquences des tragédies qui se sont abattues sur des villes de l’hexagone en 2015 et 2016, l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) a été dotée d’un milliard supplémentaire qui vient s’ajouter aux 5 milliards initialement attribués au nouveau PNRU sur 10 ans. Mais le projet de loi de finances pour 2017 n’a inscrit que 411 millions d’euros au chapitre de la politique de la ville, affectés essentiellement au développement de l’emploi dans les quartiers et à la poursuite de la rénovation urbaine, contre 438 millions en 2016. L’objectif affiché étant de lutter contre l’apartheid social et territorial », on peut y voir un paradoxe. Toutefois, le montant de la dotation politique de la ville qui a remplacé, au terme de la loi de programmation pour la ville de 2014, la dotation de développement urbain (DDU) – instituée par la loi de finance pour 2009 en complément de la dotation de solidarité urbaine (DSU) pour les communes les plus en difficulté – a été porté pour 2017 à 150 millions d’€, en augmentation de 50% par rapport à 2016, au bénéfice de 156 communes (entre 2012 et 2014 le montant de la DDU était déjà passé de 1 à 5 € par habitant). La politique de la ville, resituée dans un contexte territorial élargi, n’est donc pas totalement oubliée, du moins pour les territoires les plus fragiles. Mais, en faisant l’annonce d’un « plan d’accélération de la rénovation urbaine » lors du 77e congrès de l’Union Sociale pour l’Habitat le 27 septembre 2016, le Premier ministre a passé sous silence la politique de la ville. Si en 2009 le choix avait été fait de sortir l’Etat du financement de l’ANRU, son retour – à la veille d’une élection présidentielle (!) – est aujourd’hui sérieusement envisagé consacrant la priorité du hard sur le soft. Il n’en demeure pas moins que si renouvellement urbain implique rénovation, celle-ci n’est pas une condition suffisante du renouveau social.

Les 4000 de La Courneuve – Secteur sud, ZAC de l’Orme seul, immeuble des frères Goldstein

Conclusion et ouverture « sous le signe du lien »

(Titre de l’ouvrage de Boris Cyrulnik sous-titré Une histoire naturelle de l’attachement -1989)

« Il n’y a pas d’idée, si ancienne et absurde soit-elle, qui ne soit capable de faire progresser notre connaissance. […] Les interventions politiques ne sont pas non plus à rejeter. On peut en avoir besoin pour vaincre le chauvinisme de la science qui résiste à tout changement du statut quo. »

Paul Feyerabend ( Contre la méthode sous-titré Esquisse d’une théorie anarchiste de la connaissance – 1975 ; 1979 pour la traduction française).

Un constat était à l’origine de notre étude. Depuis plus de trente ans la politique de la ville alterne les politiques : immobilières, urbaines, sociales, en faveur de l’emploi…

A ce constat nous joignions une interrogation : comment se fait-il que le rapport de l’ONZUS pour 2014 conclue à une accentuation des écarts entre les quartiers politique de la ville et les autres ?

D’où l’hypothèse que cette situation pourrait être imputable à la difficulté des acteurs de la politique de la ville à articuler – pour nous en tenir aux quatre thèmes que nous avons choisi de placer sous le projecteur – les aspects urbains, sociaux, économiques et culturels ; difficulté recouvrant une impuissance à se donner une représentation intégrée de la ville et de ses quartiers dans leur environnement à la fois physique et humain ; l’alternance des politiques cherchant à compenser, bien en vain, ce déficit de vision globale, l’inconstance dans la stratégie se payant du prix de la pérennisation de politiques d’exception et temporaires.

Au fil de notre enquête, confortée par des lectures complémentaires, il nous est apparu qu’il était indispensable de replacer cette situation dans l’histoire des politiques urbaines depuis la période d’après guerre, celle de la reconstruction puis de la construction de masse, période marquée jusqu’au début des années 80 par la planification qui, en accusant le centralisme des décisions en matière d’urbanisme comme en matière économique, a accentué le clivage entre une urbanisation du territoire subie, dont l’extension des villes, et l’évolution de la société. Clivage que la décentralisation a été impuissante à résorber faute d’aborder de front la question foncière et d’avoir eu le courage, au-delà de la concertation inscrite dans les textes officiels de type top down, d’initier une réelle participation, ascendante.

A.   Les évolutions parallèles du droit et de la littérature de l’urbanisme

En 1967 était promulguée la loi d’orientation foncière prescrivant, entre autres dispositions, les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et les plans d’occupation des sols (POS), substituant la procédure ZAC aux ZUP et instituant une taxe d’urbanisation sur les terrains non bâtis constructibles, jamais mise en oeuvre. En 1991, déplacement des priorités, c’est une loi d’orientation pour la ville qui est votée par le parlement et qui pose le principe d’un droit à la ville après que la loi Besson de 1990 ait été édictée pour la mise en œuvre du droit au logement. La participation à la diversité de l’habitat à la charge des promoteurs instituée par la loi d’orientation pour la ville est abrogée par une loi du 21 janvier 1995. Suit, en 1996, la loi relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville qui met en place le zonage multiple en vigueur jusqu’à récemment. En 2000, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain, outre le remplacement des SDAU par les schémas de cohérence territorial (SCOT) et les POS par les plans locaux d’urbanisme (PLU) faisant entrer dans le droit la notion de projet de développement durable (PDD), consacre la mixité sociale par l’habitat en imposant aux communes un minimum de 20% de logements sociaux (25% dans les secteurs les plus tendus depuis une loi du 18 janvier 2013). Enfin, en 2003, première du nom, paraît la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine complétée en 2005 par la loi de programmation pour la cohésion sociale et en 2006 par la loi pour l’égalité des chances. Elle est remplacée en 2014 par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Entre temps la loi de finances du 2 décembre 2010 supprimait définitivement le plafond légal de densité (PLD), institué par la loi foncière de 1975, donnant lieu à versements destinés à l’investissement des collectivités locales.

Aujourd’hui, avec la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 l’accent est mis sur le renouvellement du peuplement des quartiers prioritaires par une politique d’attribution visant à éviter la concentration des populations fragiles sur les territoires sensibles120 ; loi faisant suite aux comités interministériels des 6 mars et 26 octobre 2015 réunis en réaction aux attentats contre Charlie Hebdo et le Bataclan perpétrés les 6 janvier et 13 novembre de la même année. La loi Lamy du 21 février 2014 sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine avait cherché à rééquilibrer sur le versant social la loi Borloo du 1er août 2003 qui mettait toute ses espérances dans des opérations chirurgicales. Or, avec la loi Egalité et Citoyenneté, comme pour conjurer le traumatisme des attentats meurtriers de ces trois dernières années, il semble bien qu’on ait à nouveau fait pencher le plateau de la balance dans le sens inverse : priorité accordée à la problématique de l’attribution des logements sociaux (chapitre 1 du titre II de la loi) sur les conditions requises pour accroitre l’effort de construction et mieux le répartir sur les territoires. Le chapitre 2 de ladite loi s’attachant, sous le même titre, à « favoriser la mobilité dans le parc social et l’accès des ménages défavorisés aux quartiers attractifs » ne revient, en effet, sur la loi SRU de 2000 que pour renforcer les dispositions déjà en vigueur relatives à l’obligation d’atteindre les seuils de 20% ou 25% de logements sociaux en fonction de l’état plus ou moins tendu du marché local. Quant au chapitre 3 visant à « mieux répartir l’offre de logement social sur le territoire et favoriser le développement des stratégies foncières », il se borne à prévoir une amélioration des dispositifs d’observation foncière et un engagement de l’Etat à communiquer toutes données sur le marché immobilier nécessaires à l’élaboration d’une stratégie foncière par les acteurs locaux.

On est ainsi passé en près d’un demi-siècle d’une législation portant sur le foncier à une législation portant sur la ville et aujourd’hui sur la politique de la ville. De la base foncière on a sauté sur ce qui en constitue la superstructure, à savoir la ville elle-même, en érigeant un droit à l’habiter, pour finalement ne plus cesser de balancer entre traitement urbain des problèmes sociaux et traitement social des problèmes urbains dans le cadre d’une politique qui se veut transversale. Sauts sémantiques successifs amenant à se demander en quoi la ville est aujourd’hui gagnante d’avoir été ainsi élevée au niveau d’une politique, ce que marque le passage de simples lois d’orientation à des lois de programmation, plus directement en prise sur l’action publique ? C’est aussi la limite sur laquelle butte la politique de la ville et la rénovation urbaine. Dans Financer la cité, sa thèse de science politique, Raphaël Frétigny l’a fort bien mis en évidence : « Le PNRU est ainsi conçu pour rassembler des fonds publics et singulièrement pour mobiliser les prêts de la CDC au logement social, plutôt que pour attirer des investisseurs privés. » Alors que c’est la condition à la fois d’une meilleure articulation de l’urbain avec le social et l’économique, et de la mixité urbaine. Thématique d’avenir sur laquelle nous reviendrons plus loin.

En 1974, Alain Lipietz, encore marxiste, publiait Le tribut foncier urbain, avant de militer au côté des écologistes. L’année précédente, Manuel Castells faisait paraître son livre sur La question urbaine, interprétation marxiste de la crise des mégapoles cuisinée à la sauce structuraliste alors en vogue, mais qui avait néanmoins le mérite d’essayer d’articuler l’instance sociale à l’économique, au culturel et au politique. Son étude de cas sur le déploiement du complexe industriel et urbain de Dunkerque (Monopolville sous-titré L’entreprise, l’Etat, l’urbain écrit en collaboration avec Francis Godard – 1974) qui s’ensuivit n’ayant pas convaincu, il s’est depuis reconverti dans L’ère de l’information dont le premier volume traitait de La société en réseaux. En 1994 Jacques Donzelot écrivait L’invention du social et l’année suivante Robert Castel renchérissait avec La métamorphose de la question sociale. En 2004 le même Donzelot, marchant sur les pas de Castells mais à contre- sens, récidivait avec La nouvelle question urbaine, laquelle évacuait l’économique pour se concentrer sur la société urbaine. En 2012, c’est au tour de Laurent Davezies de se pencher sur La nouvelle fracture territoriale, sous-titre de La crise qui vient, après que Christophe Guilluy ait diagnostiqué en 2010 les Fractures françaises, appelant quelque peu lyriquement à un « retour des couches populaires » sur le devant de la scène politique parce que le peuple, « qu’on le veuille ou non », détient « les clefs de l’avenir ». Fort de ces bilans alarmistes, Jacques Lévy proposait en 2013 de Réinventer la France, rien de moins, à partir de Trente cartes pour une nouvelle géographie croisant  la géographie avec la politique (cf. ses cartogrammes). Ainsi, à l’ancien contrat social suggérait-il d’adjoindre un « nouveau contrat géographique » fondé sur la cospatialité, « partage d’un espace commun à tous, ce qui suppose que les spatialités de chacun communiquent avec celles des autres et fassent système entre elles ». Propos qui fait écho aux thèses de Marcel Hénaff mais qui, dans ses prérequis, fait trop bon marché de la question foncière, question économique autant que géographique avant d’être politique.

Rien d’étonnant dans ce parallèle entre la législation et la littérature sur la ville qui balancent toutes deux entre problématiques sociale et urbaine. Parallèle qu’il serait intéressant d’approfondir à partir d’une analyse de contenu thématique et lexicale. Il témoignerait de trois évolutions paradoxales.

Tout d’abord, c’est Alain Marguerit, le paysagiste de la rénovation de La Duchère, qui a attiré notre attention sur la régression de l’interdisciplinarité qui animait chercheurs et praticiens dans les années 70, Henri Lefebvre et Manuel Castells, entre autres, pour les premiers. La spécialisation, victime d’un surcroit de technicité des interventions en matière d’urbanisme, a creusé le fossé séparant les disciplines, que la pratique de la participation, pourtant généralisée et dont la vogue ne tarit pas, a été impuissante à combler.

Ensuite, non moins surprenant nous apparaît, sinon l’oubli, du moins la sous-estimation de la question foncière – et des mécanismes économiques sous-jacents – alors même que la crise du logement perdure sur fond de pénurie et de hausse des prix. En effet, à s’en tenir à la surface de processus socio-économiques ne risque-t-on pas de passer à côté des problèmes de fond à l’origine des concentrations de population dans des lieux de relégation et des fractures territoriales qui traduisent une reconfiguration spatiale de disparités sociales de plus en plus accentuées, elles-mêmes conséquences d’inégalités économiques croissantes ?

Enfin, à la difficulté d’articuler les dimensions de l’urbain dans son sens large, il faudrait joindre l’embarras qui saisit le chercheur en sciences sociales quand il s’agit d’élucider le rapport du développement de la société locale, celle des grands ensembles en particulier, aux contraintes de la société et de l’économie prises dans leur globalité. On a, à juste titre, mis en cause l’atomisation de la société, l’individualisme, la perte du sens de la solidarité, la négation de la mémoire et son corollaire, l’impuissance à se projeter dans l’avenir, l’affaiblissement de l’autorité parentale, paternelle spécifiquement ( cf. Vers la société sans père : essai de psychologie sociale,1969 pour la traduction française, d’Alexander Mitscherlich), etc. Anne-Pascal Paris, fondatrice et responsable artistique de la compagnie théâtrale du Lien Théâtre nous faisait remarquer que le malaise des jeunes de La Duchère ne reflétait après tout qu’un malaise très général de cette classe d’âge. Sans doute, mais pourquoi à La Duchère prend-il, plus qu’ailleurs dans la ville, cette forme de « rage » qui est la marque de ces jeunes,  comme un surplus de frustration, qui aujourd’hui trouve un exutoire dans les formes les plus extrêmes du fondamentalisme religieux ? Pour toute réponse, encouragés en cela par la multiplication des actes de terrorisme, les pouvoirs publics ont tendance à incriminer la densité de populations en difficulté et la concentration des problèmes sur les ensembles de logements sociaux. On n’est pas loin de la qualification de « de classes dangereuses » inventée au XIXe siècle et qui a refait surface, ce n’est pas un hasard, dans les années 50.

Si les témoignages recueillis nous permettent de confirmer l’hypothèse dont nous sommes partis, ce n’est pas non plus – peut-être victime de l’attraction exercée, en raison de l’assonance, par l’opposition incessamment ressassée de l’urbain et de l’humain – sans reconnaître avoir à l’origine placé l’objet de notre enquête sous un éclairage par trop superficiel, laissant de côté cette articulation de la société des grands ensembles à l’évolution sociale en général, nationale et mondiale, d’une part, ce qui fonde la répartition dans l’espace des groupes sociaux selon leur statut et leur niveau de vie, d’autre part. D’où l’importance de resituer notre intuition initiale dans un contexte historique qui seul permet de mesurer le grand écart que les pouvoirs publics ont accompli entre la prise de conscience du risque que faisait courir la spéculation foncière dans les années 60 et la tendance à l’occulter depuis la fin du siècle dernier. L’impuissance à appréhender globalement la ville, à lier les problèmes sociaux aux problèmes urbains recouvre une incapacité plus fondamentale à se saisir de la question foncière et à prendre la mesure des inégalités économiques à la source des discriminations de toutes sortes dont sont victimes les habitants des grands ensembles. Et pas seulement eux, la ségrégation territoriale n’étant pas la cause de la pauvreté, de la précarité et des dérives sociétales (délinquance, toxicomanie, djihadisme, …), mais un effet du fonctionnement du marché foncier qui, à défaut d’être régulé, reconduit les inégalités en les spatialisant. Même si les diverses dimensions de l’urbain réagissent les unes sur les autres, pour produire la complexité de l’urbanité, l’économie foncière et immobilière n’en pèse pas moins d’un poids spécifique ; le retour du refoulé se manifestant sous les formes de la ségrégation spatiale et des discriminations sociales. C’est aussi relever la contradiction dans laquelle s’enferrent les pouvoirs publics en mettant en avant la ségrégation spatiale sans suffisamment se donner les moyens de lutter contre la spéculation foncière et en se focalisant sur les discriminations tout en évitant d’avoir à affronter les inégalités économiques ; une enquête de la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN) du ministère de l’écologie et du développement durable de janvier 2012 n’a-t-elle pas montré que seulement 38% des PLH disposait d’un volet foncier. C’est, enfin, faire retour sur notre métier d’aménageur, dans sa sensibilité à la question foncière, incarnée en leur temps par les Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP), les Zones d’Aménagement Différées (ZAD), le Droit de Préemption Urbain (DPU) ou le Plafond Légal de Densité (PLD). Certes la loi du 24 mars 2014 pour l’Accès au Logement et à un Urbanisme Rénové (ALUR) a étendu la compétence des Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI) à la création des ZAD et a renforcé les pouvoirs des préfets pour l’exercice des droits de préemption dans les communes « carencées » en logements sociaux. Et si le DPU ainsi que les ZAD existent toujours, le PLD et les ZUP avec le droit de préemption qui y était attaché ont été supprimés. Mais, concernant les ZAD, la limitation de leur durée à 6 ans, même renouvelable, au lieu de 14 ans par la loi du 3 juin 2010 sur le Grand Paris amoindrit d’autant plus leur efficacité que la date de référence pour la fixation des indemnités est, en cas de renouvellement, désormais celle de l’acte ayant renouvelé la zone. Quant aux Zones d’Aménagement Concerté (ZAC), qui ont remplacé les ZUP, elles ne sont plus guère que des périmètres opérationnels depuis la suppression des Plans d’Aménagement de Zones (PAZ), qui les vide de leur substance en les faisant rentrer dans le droit commun des Plans Locaux d’Urbanisme (PLU). Enfin, s’agissant du DPU, si 96% des communes l’ont institué dans les zones U ou NA des PLU, il n’est effectif que dans 1 à 2% des intentions de vente déclarées (Note du Ministère des transports, de l’équipement, du tourisme et de la mer fournie à l’occasion de l’examen de la Loi de finances pour 2006). Comme si le discrédit généralement porté sur le « zoning » avait entraîné avec lui l’effacement des préoccupations foncières.

La logique qui a présidé à cette évolution, pour implacable qu’elle apparaisse, n’a pourtant rien d’une fatalité. C’est parce que la politique urbaine des années 50-60 n’a pas su prendre en compte dans sa complexité la société urbaine qu’on lui a appliqué l’emplâtre de la politique de la ville à partir des années 80. C’est parce que la politique de la ville a échoué à résorber les écarts de développement, à réduire les inégalités économiques, à promouvoir une culture commune  à même de neutraliser les extrémismes religieux qu’on s’est résolu à recourir à une politique de « peuplement » poursuivant un objectif d’équilibre sociodémographique territorial dont l’enjeu est, au minimum, d’éviter que la concentration dans l’espace des handicaps sociaux et situations de précarité ne constitue un facteur aggravant, ne favorise la délinquance ou ne dégénère en manifestations de violence. Par cela même on croit aussi répondre à une certaine critique sociale  qui a dénoncé depuis longtemps les politiques urbaines ayant eu pour résultat de reléguer à la périphérie des villes les populations que leur statut socioéconomique a marginalisé. Ce faisant, la critique sociale, tirant argument du fait que c’est à défaut de savoir résoudre les problèmes qu’on cherche à les diluer dans l’espace avec le vain espoir de les étouffer, pointe l’hypocrisie des  politiques de « peuplement ». D’où l’urgence de relancer la politique urbaine, mais une politique urbaine intégratrice, sachant qu’il ne s’agit pas de revenir en arrière en méconnaissant les évolutions, mais de les prendre en compte dans toutes leur complexité ; ce dont les débats précédant l’élection présidentielle de 2017 – dans lesquelles, sauf pour le volet sécuritaire, elle a été quasiment absente – augurent mal. Comme à chaque échéance électorale, à chaque renouvellement du personnel politique et des assemblées, le sort des grands ensembles, entre autres espaces interstitiels, leur devenir, dépend décisivement de trois inconnues majeures : 1) la représentativité de la majorité sortie des urnes, 2) la justification des intérêts qu’elle est en capacité de défendre, 3) la pertinence et la cohérence du projet politique dont elle est porteuse. Dans une configuration idéale le projet politique est mis en œuvre par une majorité représentative des intérêts en cause. Autant dire qu’une telle conjonction n’étant jamais réalisée, il n’est, à défaut d’un introuvable consensus sur la légitimité de discriminations positives, pas d’autre alternative que l’opposition ou le compromis. C’est tout le sens du « bouclage politique », la participation des habitants de ces entre- deux territoriaux au scrutin étant la condition pour que leurs préoccupations et leurs aspirations soient relayées au sommet de l’Etat, seul garant de la cohésion nationale.

B. Le foncier, angle mort du développement urbain

« La ville est l’inscription au sol des rapports sociaux. »

Henri Lefebvre – La révolution urbaine

Angle mort, expression de l’impuissance à agir des pouvoirs publics, plutôt que point aveugle dans la mesure où les mises en garde provenant d’organismes les plus divers ne peuvent être ignorées, le foncier est en effet la dimension du développement urbain que l’on répugne à regarder en face pour ne pas avoir à l’affronter. Ce n’est pourtant pas faute de s’imposer avec force aux investisseurs, promoteurs, accédants à la propriété, locataires de logements dits libres, au point de menacer l’équilibre financier de leurs opérations. « Dimension cachée » des montages immobiliers en raison des manipulations auxquelles elle donne lieu, périodiquement dénoncées par les lanceurs d’alertes.

Parmi les études ayant fait le point de la situation et alertant sur les risques que constituerait sa perpétuation pour une politique urbaine équilibrée, on peut citer le rapport du Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat (GRIDAUH) de janvier 2012 portant sur la nécessaire « modernisation des outils de l’action foncière ». En introduction, les auteurs notent que « l’Etat qui s’était fortement mobilisé sur la question foncière lors de la période 1960-1975 et de la mise en œuvre des grandes politiques d’aménagement du territoire et d’urbanisation de la France d’après guerre, s’en est largement désengagé à compter de la décentralisation de l’urbanisme opérée par la loi du 7 janvier 1983 ». Et ce n’est qu’à partir des années 2000, poursuivent les auteurs, que le problème foncier été remis au centre des réflexions sur l’« urbanisme de projet » à la faveur de la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 ainsi que de celles qui ont suivi le Grenelle de l’environnement contre l’exclusion, l’étalement urbain et le gaspillage des sols.

En novembre 2013, le Conseil général de l’environnement et du développement durable publiait son rapport sur les « Actions foncières à moyen et long terme » sous-titré « anticiper pour mieux maîtriser ». Constatant que les politiques foncières engagées ces dernières années sont des politiques de court terme adossées aux établissements publics fonciers (EPF) ou visant à la mobilisation du foncier public, il attire l’attention sur leur insuffisance « pour assurer une maîtrise des prix du foncier et un développement cohérent des territoires en regard de leurs enjeux écologiques et de leurs besoins socio-économiques ». En conséquence, les auteurs préconisent que

« l’Etat et les collectivités territoriales œuvrent, chacun selon leur niveau de responsabilités, à l’établissement et à la mise en œuvre de stratégies foncières intégrant pleinement les dimensions du moyen ou du long terme ». Entre autres propositions, le rapport recommande de resituer les actions foncières dans la cadre de la planification territoriale, de mieux cibler les interventions en fonction des objectifs poursuivis (constitution de réserves foncières ou lutte contre la spéculation),  de préciser la vocation des réserves foncières, de renforcer la coopération entre EPF et aménageurs et de réformer la fiscalité en conséquence.

Même si le paysage des outils fonciers répartis entre EPF d’Etat et locaux reste à clarifier pour trouver le bon niveau de compétence il ne faut pas sous-estimer, sinon leur efficacité, leur activité. En s’en tenant aux établissements fonciers de l’Etat, une note du ministère de la cohésion des territoires de mai 2017 indique que pour l’année 2015 il a été vendu pour 409 M € de terrains en prévision de la réalisation de 11 900 logements (contre 5 489 en 2011). Globalement le potentiel de construction sur conventions signées par les EPF de l’Etat à fin 2015 se monte à 42 300 logements sur une période de 5 à 10 ans. Mais il faut considérer aussi que l’application des dispositions de la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 aura pour conséquence de renchérir l’incidence foncière du relogement, lequel devrait désormais être réalisé en priorité dans les quartiers « attractifs » au bénéfice des ménages les plus modestes.

***

Pour Edward T. Hall, anthropologue américain, c’est l’espace en tant qu’il est structuré par la culture des sociétés, comme la forme structure un contenu d’usage (fonction), qui constitue la dimension cachée : « La culture est en majeur partie une réalité cachée qui échappe à notre contrôle et constitue la trame de l’existence humaine. » Ce n’est pas sous-estimer le rôle de la culture, mais la mettre à sa juste place dans la structuration des processus sociaux que d’insister sur l’impact décisif des mécanismes fonciers, dimension autrement occultée où se noue la contradiction entre « proximité spatiale » et « distance sociale » démontrée dès 1970 par Jean-Claude Chamboredon et Madeleine Lemaire à l’occasion d’une enquête sur le grand ensemble de Massy (op. cit.).

En reléguant le foncier au second plan, « dimension cachée » de l’urbain, derrière les tensions sociales, les dysfonctionnements de l’emploi et les inégalités culturelles, la politique de la ville s’est condamnée à ne traiter que les symptômes du mal urbain. En dissociant la rénovation urbaine des objectifs de la politique de la ville, la loi Borloo de 2003 l’a coupé de sa finalité pourtant formulable en une équation des plus évidentes : « le projet urbain est un projet social ». Aujourd’hui, à trop mettre l’accent sur le peuplement – le nombre et les catégories – au détriment de ce qui fait société – la qualité des liens de solidarité – on risque de vider la politique de la ville de sa substance. Et avec elle de perdre de vue ce qui fait la spécificité des quartiers dits «prioritaires », leur singularité humaine.

Aussi, bien que les contrastes entre les territoires se soient rapidement imposés à nous après les avoir arpentés en tous sens, avoir collecté les données et rencontré les acteurs de leur développement, dont les habitants, il nous apparaît au terme de notre enquête qu’intégrer les grands ensembles dans la ville, ce n’est pas les banaliser mais au contraire faire valoir les ressources gaspillées qu’ils recèlent, en luttant contre les inégalités les plus flagrantes qui entravent la mobilité, l’accès aux droits et les échanges culturels. Si, en effet, la mondialisation peut avoir des effets dévastateurs sur l’économie des territoires, la décentralisation, sous réserve d’être accompagnée par l’Etat, en termes de moyens notamment, offre en contrepartie des opportunités et autorise des initiatives sur lesquelles le rapport de Jean-Pierre Aubert ( Mutations socio-économiques etterritoires : les ressources de l’anticipation) a pertinemment insisté. A la condition toutefois de considérer les ressources humaines non plus comme des ressources à exploiter mais, dans le sens donné à l’expression par Amartya Sen, comme un véritable bien commun au service de territoires solidaires de leur population. En vertu de quoi, au-delà de la qualité de l’environnement urbain, les exemples que nous avons pris pour emblèmes le démontrent, on peut soutenir que l’avenir social des quartiers en rénovation se jouera dans la tension entre l’économique, dont dépendent nos conditions d’existence pour reprendre une terminologie marxiste, et le culturel, qui contribue au contraire à nous en affranchir ; domaines inégalement maîtrisés par l’Etat et les collectivités locales, dont les politiques sont de plus en plus contraintes par les forces du marché du fait de son extension à la fois géographique et aux biens relevant du « commun ».

Le projet de Grand Paris Express est à cet égard exemplaire pour les risques de spéculation qu’il représente, susceptibles de bouleverser la carte des prix fonciers de l’agglomération, de provoquer une redistribution spatiale de l’habitat de grande ampleur et, partant, un déplacement de populations dans un chassé croisé non maîtrisé (cf. « Le Grand Paris, voie express pour la spéculation », article de l’Huamnité du 13 juillet 2016). Comment échapper, dans cette perspective, à la tentation de présenter le projet de programmation et d’animation culturel et artistique de la Société du Grand Paris comme une manière de conjurer ces risques : la culture en contrepoint d’une économie immobilière potentiellement florissante mais déstabilisatrice. Jalonner la ligne d’œuvres artistiques pérennes et nomades, s’appuyer pour la conception de chaque gare sur un « tandem » constitué d’un architecte et d’un artiste, ponctuer le parcours d’évènements culturels est certes une initiative des plus louables mais qui ne peut qu’encourager un mouvement spéculatif difficilement réversible si aucune mesure n’est prise à temps pour l’anticiper et le contrer. C’est la raison pour laquelle, au niveau local, Plaine Commune, érigée en « Territoire de la culture et de la création » par le Contrat de Développement Territorial (CDT) signé le 22 janvier 2014, s’est soucié de prendre les devants en créant la Foncière Commune constituée entre l’Etablissement Public Foncier d’Ile-de- France et la SEM Plaine Commune Développement afin de se donner les moyens de freiner, à défaut de pouvoir enrayer, les tendances à la spéculation que la perspective de grands travaux ne manquera pas de provoquer.

D’une manière générale, il faut bien considérer que les prix du foncier dans les agglomérations ont une fonction sélective contrecarrant la diversification de la population, condition du développement des activités. Les placements dans l’immobilier, improductifs mais indice d’essor économique, en poussant les prix vers le haut, ont pour conséquence de dissuader les actifs les plus créatifs d’investir dans des activités productives, laissant la place aux grands groupes capitalistiques, soutenus par les monopoles financiers, qui étouffent les initiatives individuelles et collectives. Faute d’être régulée, l’activité foncière mesurée à l’aune de la spéculation, confortée par la financiarisation de l’économie, finit par se retrouver victime de son succès, entrainant dans sa chute la crise urbaine. Du moins est- ce le spectacle et la leçon que nous donnent aujourd’hui les Etats-Unis. Anticipation du déclin des métropoles européennes ?

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Marseille : quartiers Nord, secteur de Merlan

C.   Un partenariat public privé élargi : plus d’investissement privé dans les quartiers prioritaires politique de la ville, plus d’Etat en dehors

Si la diversité des fonctions urbaines fait consensus, contrairement à la mixité sociale qui, elle, fait débat, et ce malgré le lien existant entre les deux, encore faut-il se mettre d’accord sur les conditions requises pour la réalisation d’une telle diversité. Une fois admis que les obstacles rencontrés tenaient à la difficulté d’articuler les différents niveaux d’appréhension du phénomène urbain recoupant un découpage « disciplinaire » puisant ses racines dans l’enseignement et la recherche universitaire, reste à déterminer le rôle respectif des pouvoirs publics et du secteur privé dans la rénovation urbaine, sachant que la diversification des fonctions urbaines, nécessaire à la vie des quartiers, est inconcevable sans une étroite implication des acteurs du monde économique et de la société civile. Cependant que l’ampleur des besoins en matière de logement et la nécessité de solvabiliser la demande ont entraîné une concentration des moyens sur le logement social, prioritairement orientés vers la périphérie des villes où le foncier était le plus abordable. Le développement des grands ensembles est né de cette conjonction mettant l’Etat et les collectivités locales placées sous sa tutelle en première ligne, sans être en mesure de provoquer un effet d’entrainement significatif sur le secteur privé pour y attirer des investissements. Cette emprise du secteur public et sa contrepartie, la marginalisation des acteurs de la sphère privée, peuvent paraître paradoxales alors même que ce sont les ménages qui participent à l’effort de construction des logements sociaux à travers les fonds d’épargne du livret A et les entreprises à travers le 1%. En 2016 la collecte nette positive du premier a été de 1,75 milliards d’€ et en 2015 la contribution des employeurs à l’effort de construction s’est montée à 1,70 milliards représentant 40% des ressources d’Action Logement (4 milliards), dont le patrimoine se chiffre à 900 000 logements et dont près de 70 000 sont attribués chaque année à des salariés. Une telle implication financière et des ménages et des entreprises dans la construction de logements plaiderait en faveur de leur engagement dans la requalification physique et la revitalisation économique des quartiers en rénovation. En ce qui concerne les premiers, ce sont les modalités de la participation – coconstruction aujourd’hui – qui est en cause alors que les seconds pècheraient par leur frilosité à contribuer au développement des activités économiques. Quant aux institutions financières et aux investisseurs, ils restent à ce jour très en retrait.

La thèse de science politique de Raphaël Frétigny intitulée Financer la cité et ayant pour sous-titre La Caisse des Dépôts et les politiques de développement urbain en France (2015) est, à cet égard, éclairante. A travers un historique des interventions de la CDC dans le développement urbain, l’auteur a pu montrer que si cette dernière avait été mise à contribution pour la réalisation des opérations de rénovation urbaine en application de la loi Borloo de 2003, c’était dans le cadre d’une doctrine qui, par souci de clarification des rôles relevant respectivement du public et du privé, tendait à la séparation des fonctions d’intérêt général et des activités concurrentielles. Une contrainte qui, pour être politiquement justifiée, s’est traduite par le repli de la Caisse sur le financement du logement social allant à l’encontre d’un objectif de diversification qu’elle aurait pu favoriser : « De fait la doctrine comptable des investissements d’intérêt général de la CDC entrave ses possibilités d’investissement. Cette doctrine interdit ainsi à l’établissement de distordre les conditions de concurrence et le conduit à éviter tout projet jugé non rentable au regard des normes des opérateurs privés. » En conséquence, « le renouvellement urbain à la française est caractérisé tant par l’ampleur des fonds publics dans la plupart des quartiers populaires que par la faiblesse des investissements privés ». Mais la période étudiée par Raphaël Frétigny s’arrête à 2010.

Depuis, la loi du 31 décembre 2012 a créé la Banque publique d’investissement (Bpifrance) qui a vocation à « prendre en compte les enjeux environnementaux, sociaux, d’égalité professionnelle, d’équilibre dans l’aménagement économique des territoires, notamment des zones urbaines défavorisées, des zones rurales et des outre-mer » (art. 14). A ce titre elle a mis en place le Prêt Entreprises et Quartiers, destiné aux « entreprises à potentiel des quartiers les plus en difficulté », soit des PME de plus de 3 ans d’existence. Un bilan de l’année 2015 établi conjointement par Bpifrance Le Lab et Terra Nova, publié en septembre 2016 (« Entreprendre dans les quartiers – Les conditions de la réussite »), fait d’abord ressortir un taux de couverture général des PME implantées en ZUS et ZFU supérieur à ce qu’il est sur le reste du territoire : 40% contre 33%. Les enseignements tirés de l’enquête effectuée par les deux organismes révèlent, à rebours de l’opinion commune, que ce ne sont pas les services à la personne (8 % des créations) qui dominent mais les services aux entreprises avec 33 % des entreprises crées (contre 35 % au niveau national), que la taille des entreprises créées n’est pas plus petite dans ces zones que sur le reste du territoire et que les entrepreneurs exerçant dans ces zones ne se considèrent pas comme des « entrepreneurs de quartier » mais comme des « entrepreneurs » au sens noble du terme. Le rapport d’enquête conclut sur le constat que « les quartiers sont des territoires de best practices pour la création d’entreprise ».

Ensuite, le rapport révèle que la répartition des interventions de la banque publique dans ces zones – aides à l’innovation, dotations en fonds propres et prêts au développement – est conforme à la moyenne nationale. 200 entreprises ayant au moins un établissement en ZUS ont fait l’objet d’un investissement en capital. Le bilan de Bpifrance mériterait d’être approfondi pour apprécier dans quelle mesure l’activité de la banque publique marque un tournant dans le sens d’une meilleure  prise en compte des exigences de mixité des fonctions urbaines, et pour mieux estimer l’impact de ses interventions dans la revitalisation des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

Le 18 juin 2014 le ministère de la ville signait avec la CDC une convention d’objectifs, couvrant la période 2014-2020, visant à donner aux quartiers prioritaires « les moyens d’être des pôles de développement et d’y créer une mixité des fonctions entre l’habitat, les services publics et les activités économiques : il s’agit d’offrir aux habitants des quartiers à la fois les services et l’emploi qui leur manquent ». Le lien est clairement établi entre l’investissement matériel et l’accompagnement immatériel qu’implique l’intégration du facteur humain dans la rénovation urbaine. Concrètement, l’apport de la Caisse des Dépôts devait porter sur les domaines suivants :

  • Soutien à l’expertise des projets et à  l’ingénierie  financière  en  vue  de  leur  mise  en  œuvre dans le cadre du nouveau PRU ;
  • Appui aux politiques publiques en faveur de l’habitat privé dégradé, copropriétés  notamment ;
  • Aide à la création et au développement d’activité (soutien aux très petites entreprises et à l’économie sociale et solidaire, investissement dans immobilier d’entreprise) ;
  • Actions en faveur de l’emploi, dont le développement du microcrédit ;
  • Accompagnement de la transition écologique, du développement numérique et de la mobilité dans la perspective du désenclavement des quartiers et dans l’esprit d’un développement durable.

A cette fin la Caisse s’engage à apporter 400 millions d’euros prélevés sur ses fonds propres, dont :

  • 10 millions d’euros affectés au fonctionnement de l’ANRU ;
  • 90 millions sous forme de crédits d’ingénierie au titre des contrats de ville ;
  • 300 millions en faveur du développement économique, de la cohésion sociale et de la transition écologique.

A la mi-2014, donc avant la signature de la convention d’objectifs, la CDC était déjà intervenue dans 530 quartiers et avait signé 397 conventions locales distribuant sur ses fonds propres 170 millions d’euros de crédits d’ingénierie et 500 millions pour les investissements immobiliers.

Le 18 juin 2014 toujours, la Caisse des Dépôts et l’Etablissement Public d’Aménagement et de Restructuration des Espaces Commerciaux et Artisanaux (EPARECA) annonçaient la création de Foncièrement Quartier, foncière commune dotée de 11 millions d’euros de fonds propres pour le développement d’une offre commerciale de petites et moyennes surfaces (500 à 1000 m²) dans les quartiers prioritaires. L’objectif était d’acquérir dans les deux ans une quinzaine de nouveaux centres commerciaux et artisanaux de proximité d’une valeur de 15 millions d’euros.

Le 12 décembre 2014 l’Etat et l’ANRU signaient une convention en vue de la constitution d’un Fonds de co-investissement, doté à hauteur de 250 millions d’euros, géré en partenariat avec la Caisse des dépôts. L’objectif est de favoriser l’investissement dans les quartiers tant dans le logement que dans l’immobilier d’entreprises en nouant des partenariats avec des investisseurs privés. En misant sur une participation moyenne de l’ANRU de 40% et un recours au financement bancaire de l’ordre de 50%, c’est un portefeuille d’actif immobilier de 1,250 milliards d’€ qui était visé.

Enfin, concernant la mixité dans l’habitat, il faut noter le désengagement progressif de La Foncière Logement, filiale d’Action Logement, des villes « carencées » en logement social – représentant moins de 20 ou 25% selon les cas de leur parc de logement – pour désormais concentrer ses interventions dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et y faciliter le retour des classes moyennes. Il est prévu à cette fin de mobiliser 200 millions d’euros en vue de l’acquisition de 1 000 logements dont la commercialisation s’avère difficile. Pour ce faire, la Foncière bénéficie de contreparties sous forme de cessions gratuites de terrains à bâtir dans la proportion de 25% en moyenne des droits à construire du nouveau PNRU. L’association compte sur un effet de levier permettant de faire sortir de terre plus de 5 000 logements à terme.

Mais, il faut aussi prendre en compte des initiatives privées comme celle d’UrbanEra, direction de Bouygues Immobilier, qui s’implique dans le développement durable et a manifesté son intérêt pour une collaboration avec l’ANRU en vue de réalisations immobilières en co-investissement susceptibles d’améliorer l’attractivité des quartiers politique de la ville.

A cet égard, parmi les trois quartiers que nous avons étudiés, il nous a été donné, concernant l’implication de la promotion privée, de constater que La Duchère était sans conteste celui où elle était la plus présente de par les dispositifs d’appels à projet mis en place, stimulant une compétition encadrée par la société d’économie mixte locale, la SERL. Préfiguration d’un partenariat public privé de quartier pouvant servir de modèle ?

Les Etats-Unis sont souvent cités comme référence pour la contribution des institutions financières, des entreprises et des fondations à la rénovation et à la revitalisation des quartiers en déshérence dans le cadre de ce qu’on appelle outre-Atlantique le développement communautaire dont les acteurs sont les community development corporations. Dans un rapport de juillet 2005 ayant pour titre Le développement économique communautaire aux Etats-Unis, Thomas Kirszbaum indiquait  qu’à l’époque les institutions financières de développement communautaire géraient 10 milliards de dollars d’actifs.

D’une manière générale, les interventions en matière économique et sociale sont très étroitement liées. Si pourtant l’on recourt à « l’insertion par l’activité économique », c’est bien en raison d’un décalage de finalités entre les unes et les autres qui justifierait un investissement accru du monde économique pour renouer avec le social. Concernant la distorsion en France entre les crédits respectivement affectés à la rénovation et à l’action sociale, Gilles Poux, le maire de La Courneuve, nous faisait remarquer lors de l’entretien qu’il nous a accordé, qu’en France on ne consacrait que 5% des crédits de renouvellement urbain aux actions d’accompagnement contre 25% aux Etats-Unis.

Mais là encore, il faut en France compter, comme aux Etats-Unis avec les fondations privées, sur des initiatives privées dont « Projet Banlieues » de BNP Paribas est une illustration. En dix ans d’existence la banque a contribué à hauteur de 35 millions (410 000 € pour la seule année 2015) au financement d’actions éducatives et en faveur de l’entrepreneuriat, de l’emploi et de l’insertion. Ce sont 320 associations qui ont ainsi été accompagnées, 829 projets soutenus et 8 000 emplois créés en collaboration avec l’Association pour le Droit à l’Initiative Economique (ADIE). On peut juger le montant modeste, mais outre qu’aucune contribution n’est négligeable en la matière, c’est l’ensemble des participations d’origine privée qu’il faudrait prendre en compte pour apprécier à sa juste valeur la participation du mécénat d’entreprises, qui bénéficie d’avantages fiscaux, au soutien de l’activité et à la vie sociale.

En juin 2013, 40 entreprises signaient la Charte Entreprises et Quartiers visant l’implication des acteurs économiques dans la rénovation des quartiers prioritaires et leur revitalisation à travers des actions portant sur :

  • l’éducation et l’orientation scolaire,
  • l’emploi, la formation et l’insertion,
  • le développement de l’activité,
  • la création de services de proximité,
  • le soutien aux initiatives locales en faveur du développement solidaire.

Initialement orientée vers les grands groupes, la Charte a été étendue, début 2017, aux PME par le Commissariat Général à l’Egalité des Territoires (CGET) qui en anime la mise en œuvre, escomptant ainsi lui donner un nouvel élan.

L’installation en avril 2016 de l’Agence France Entrepreneur pour accompagner les créateurs d’entreprises dans les territoires fragiles est une initiative salutaire dans un temps où, si l’on constate une croissance significative des créations, l’emploi ne suit pas et la pérennité des entreprises nouvelles est loin d’être assurée. C’est pour pallier ces insuffisances que, dotée de 6 millions d’euros, l’agence s’est vue fixée comme objectif de porter de 10% à 15% la part des publics accompagnés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville ; accompagnés financièrement et techniquement en s’appuyant sur des réseaux, dont la coordination sera encouragée. Pour autant cette initiative ne doit pas masquer les disparités existant, face au travail, entre entrepreneurs individuels et salariés, d’une part, et entre salariés d’autre part ; la tentation étant d’ériger la  création d’activités en paravent de la frilosité des entreprises existantes à investir et créer des emplois, quel qu’en soit les raisons.

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« Gouvernement à distance » de l’Etat ou pas, selon l’expression de Renaud Epstein cité par Raphaël Frétigny, ces frémissements, déjà anciens mais encore timides du côté de l’initiative privée – incontournable pour la mixité – encouragés par des incitations publiques en faveur de l’investissement et du mécénat d’entreprise, n’impliquent pas pour autant un désengagement de l’Etat qui, à la fin de l’année dernière, a manifesté une volonté de retour dans les « quartiers » en soumettant au parlement une rallonge d’un milliard de crédits aux cinq qui avaient initialement été affectés au nouveau PNRU. Mais, le problème qui se pose alors est bien celui de la priorité à donner au rattrapage du droit commun dans les quartiers défavorisés, sachant que s’il passe par une répartition plus équitable des logements sociaux sur le territoire, ce ne sera pas non plus sans avoir un impact sur les quartiers considérés comme étant plus attractifs, mis à contribution pour  l’accueil de ces logements. Impact difficilement évaluable, mais qui n’en appellera pas moins des mesures  d’accompagnement  spécifiques  pour  que  la  greffe  réussisse,  l’accueil  de  populations « allogènes » dans des quartiers dits « bourgeois » n’allant pas de soi, outre qu’elle implique une maîtrise du foncier qui dépasse le plus souvent les moyens des collectivités locales, même dotées d’établissements publics fonciers. L’impact de la construction de logements intermédiaires ou dits de « standing » dans les quartiers prioritaires n’est pas moindre et pose en sens inverse des problèmes qui, pour être symétriques, exigent un accompagnement tout aussi adapté bien que différent. Dans les deux cas il s’agit d’intégrer mais différemment. Comme l’a bien analysé Jacques Donzelot (La ville à deux vitesses, op. cit.), on assiste en effet, dans le premier cas, à l’équivalent d’un phénomène de gentrification, alors que dans le second on brise un entre-soi protecteur. Avec pour conséquence que les déplacements de population en résultant se traduisent par des phénomènes d’éviction corrélatifs de variations des valeurs foncières qui, en retour, influent sur la répartition spatiale de ces populations : l’exclusion, effet pervers de la volonté d’inclure, sa « part maudite » faute de maîtrise foncière.

C’est la raison pour laquelle, plus d’investissement privé dans les QPV devrait aller de pair avec plus d’Etat au dehors. Il y va d’un meilleur équilibre, non seulement dans la répartition spatial des logements sociaux, mais également entre l’habitat et l’activité, si tant est que la localisation des logements, en fonction des catégories dont ils relèvent, ne saurait être dissociée de celle des emplois, dont la nature et le niveau de qualification doit être en correspondance avec ceux des ressources que peut offrir la population locale. C’est, par là même aussi, faire le lien avec les transports, en commun particulièrement, pour faciliter la mobilité, et la formation pour adapter les qualifications aux besoins des entreprises.

D.   L’égalité et la citoyenneté au secours de la solidarité et du renouvellement urbain

…l’urbain rassemble des différences et fait différer ce qu’il rassemble…

Henri Lefebvre – La révolution urbaine

Après la loi Egalité et Citoyenneté promulguée le 27 janvier 2017, il y aurait un paradoxe à vouloir poursuivre dans la voie d’une concentration des interventions de l’Etat sur le logement social et dans les Quartiers Prioritaires de la Politique de la Ville (QPV). Le ton est d’emblée donné dans l’exposé des motifs de la loi : « Agir pour l’égalité et la citoyenneté impose à l’origine d’œuvrer contre les divisions spatiales et sociales qui minent le quotidien. Nous le savons, l’environnement et le cadre de vie influe sur les parcours individuels. Notre action doit permettre de lutter contre la ”ghettoïsation‟ de certains quartiers, ou la formation de poches de pauvreté, qui sont autant de terreau du désespoir. » A cette fin, peut-être l’Etat doit-il encore vaincre ses réticences à constituer des partenariats avec le privé, dans l’esprit d’une véritable économie mixte – condition d’une meilleure articulation de l’urbain avec le social par l’intermédiaire de l’économique et passage obligé de la mixité urbaine –, s’effacer devant le secteur privé dans les quartiers et plus intervenir à l’extérieur. Les dispositions de cette dernière loi, axées sur le problème des attributions de logements sociaux, n’y suffiront pas, encore faudra-t-il assurer l’articulation avec les dispositions de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) sur la localisation desdits logements ; articulation qu’elle réaffirme, mais sans offrir de moyens supplémentaires afin de lutter contre la spéculation foncière et récupérer les plus-values générées par le marché. C’est pourtant la condition pour que la mixité urbaine et sociale devienne réalité. La variété des fonctions urbaines requise, à l’instar de tout organisme, d’une ville vivante appelle la diversité des profils socioprofessionnels et culturels susceptibles de les exercer.

Le risque pour l’Etat est de céder à nouveau à la tentation de se replier sur ses prérogatives de puissance publique à rebours des mesures prises ces dernières années en faveur de dispositifs permettant d’avoir un effet de levier sur l’initiative privée et d’ouvrir plus largement les QPV sur l’extérieur. Le problème de l’attribution des logements sociaux est certes important, mais à condition de ne pas s’en satisfaire et de se donner plus largement des marges de manœuvre pour attirer promoteurs et investisseurs, seuls à même d’introduire de la mixité dans les quartiers, et d’être en mesure d’offrir des logements abordables aux moins pécunieux en dehors. Ce qui passe par la mise en œuvre d’une stratégie foncière telle que posée par la loi Egalité et Citoyenneté mais avec des moyens à la hauteur des objectifs que la situation requière. Pour la France entière, les logements sociaux représentent 17% du parc total de logements. Fin 2015 les demandeurs de  logements sociaux se chiffraient à 1,875 millions. Selon le bilan de l’application de la loi SRU dressé par le ministère du Logement et de l’Habitat durable en novembre 2016, 1 218 communes sur 1981 soumises à l’article 55 de la loi imposant un taux de 20 à 25% de logements sociaux selon les situations, n’atteignent pas le quota, soit 61,5%. Ce qui illustre l’ampleur de l’effort restant à faire. Néanmoins depuis la mise en œuvre de la loi, le rattrapage est net, et va crescendo, puisque 87 000 logements sociaux ont été construits entre 2002 et 2004 dans les communes relevant de l’article 55, 95 000 entre 2005 et 2007, 130 500 entre 2008 et 2010 et 140 000 entre 2011 et 2013. Mais rattrapage insuffisant de l’avis même du Premier ministre, qui, à l’occasion d’une instruction du 30 juin 2015 visant à renforcer les dispositions applicables aux communes « carencées » relève qu’« au dernier bilan la réalité des chiffres est insatisfaisante : si les 1 022 communes soumises à l’obligation SRU se sont en majorité engagées dans des actions utiles pour combler leur retard, la minorité de celles qui résistent à la loi reste considérable : plus de 220 communes ont été déclarées en carence au titre de ce bilan ».

Il faut, à cet égard, noter le caractère normatif des mesures gouvernementales. Complémentaires,  les lois Solidarité et Renouvellement urbain de 2000, d’une part, Egalité et Citoyenneté de 2017, d’autre part, poursuivent le même objectif, celui de parvenir à un équilibre optimal entre les logements sociaux et les autres pour la première, entre populations de différents niveaux de revenus pour la seconde, et ce indépendamment de la satisfaction des besoins. Il n’est pas indifférent de constater que les quotas sont définis par rapport au parc de logements existant dans le premier cas, par rapport aux disparités de revenus dans le second, et non par rapport aux besoins (attraction du rapport, magique, de 25% !). C’est faire bon marché de la nature des liens sociaux qui assemblent ou opposent des populations hétérogènes, d’une part, de la localisation des emplois, d’autre part. Obsession de la norme oublieuse de la réalité des besoins ? Il ne s’agit pas de minimiser l’acuité du problème posé par la répartition spatiale des différentes catégories de logement et celle des populations en résultant, ni de sous-estimer les avancées obtenues en la matière, mais d’attirer l’attention sur les limites d’une législation qui, par sa généralité, ne peut pas prendre en compte les contraintes de terrain, que seule une politique locale est à même d’appréhender et où se nouent des relations de nature économique, sociale, culturelle interdépendantes. C’est un exemple de conflits  de légitimité entre le droit et l’action politique, entre des entités territoriales aux compétences inégales, entre la population prise dans sa globalité et ses composantes ; sachant que c’est aussi une question d’échelle, un quota de logements sociaux n’ayant pas le même impact social selon qu’on l’applique à un quartier, une commune ou une intercommunalité.

Autant de considérations qui justifieraient le passage d’une politique de « peuplement » à une politique urbaine intégrant les problèmes économiques et sociaux traités actuellement dans le cadre de la politique de la ville. Les dernières orientations de la SCET, animatrice du réseau des Sociétés d’Economie Mixte (SEM) et Sociétés Publiques Locales (SPL), exposées par son président-directeur général Stéphane Keïta lors de l’assemblée générale de l’Amicale des retraités de cette société à Marseille le 27 mars 2017, seraient à cet égard révélatrices d’un tournant si elles étaient confirmées. Durant la première décennie des années 2000, le réseau SCET avait manqué le coche de la rénovation urbaine, le délaissant au profit des organismes HLM. Alors que l’aménagement est en recul, en développant une activité de programmation urbaine, l’évolution de la filiale de la Caisse des Dépôts, sentant le vent tourner, irait dans le bon sens, sinon dans le sens de l’histoire. Ce qui nous ramène à la question foncière, sous-jacente à la répartition dans l’espace des logements et des activités, elle-même étroitement liée à la question des transports et des communications.

Même la Cour des comptes dans son dernier rapport sur Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés de février 2017 n’aborde pas directement la question foncière.

L’expérience de l’Organisme Foncier Solidaire (OFS) à Lille est à cet égard à suivre, à condition de disposer d’opportunités foncières. Le quartier en difficulté sera d’autant mieux inséré dans la ville qu’il essaimera à l’extérieur (ses HLM comme sa population) et inversement la ville doit pouvoir pénétrer dans le quartier. Cercle vertueux dont la maîtrise du foncier est la clé. De même l’orientation de l’épargne de proximité vers ces quartiers, au côté de l’investissement public, assurerait la pérennité de leur revitalisation économique, indissociable de la qualité de leur environnement. Et si les perspectives d’attractivité constituent une garantie du placement de l’épargne, ce dernier conditionne leur « durabilité », autre cercle vertueux. Encore faut-il prendre les mesures incitatives que l’Etat, arbitre de l’intérêt général et des intérêts particuliers, est justifié à édicter. L’expérience des Etats-Unis n’est certes pas transposable telle quelle, dans un contexte économique, social et politique aux antipodes, mais du moins peut-on s’en inspirer pour mettre en place chez nous des outils adaptés à l’esprit d’entreprise français, qui n’a jusqu’à présent pas manifesté, pour des quartiers certes en difficulté mais non sans ressources, loin s’en faut, l’intérêt qu’on aurait pu en attendre. On objectera qu’il faudrait au préalable créer les conditions de l’attractivité, ce qui justifie l’intervention de l’Etat : cercle vicieux puisque ces conditions dépendent aussi de l’implication du secteur privé. Aux Etats-Unis les fondations privées et les institutions financières de développement communautaire n’ont pas attendu que les quartiers pauvres (inner cities) deviennent attractifs pour intervenir, mais elles ont bénéficié d’avantages fiscaux, et des incitations diverses – quand ce ne furent pas des obligations – les ont poussées à s’impliquer dans les projets de revitalisation des quartiers dégradés. Sans doute est-ce affaire de motivations et plus largement de culture ; par tradition les Anglo-saxons savent concilier intérêt privé et philanthropie, alors que nous, continentaux, avons plutôt tendance à établir une séparation entre activités lucratives et engagements désintéressés, même si les lignes commencent à bouger. Hantise de la corruption toujours, exacerbée il est vrai par la multiplication des « affaires ». Thomas Kirszbaum, dans l’étude susvisée esquissait dès 2005 des propositions allant dans le sens d’une plus grande participation du secteur privé dans les projets de rénovation urbaine en préconisant une démarche

« holistique » permettant de créer « à l’échelle des quartiers une synergie entre le développement économique, l’accès à l’emploi, et le traitement des difficultés sociales des résidents ». C’est au compte goutte que le ministère de la ville instille les initiatives, évoquées plus haut parmi d’autres.

Si, en s’impliquant directement dans la réalisation d’infrastructures, d’équipements et de logement, l’Etat a montré ses limites à résorber les stigmates du tissu urbain où se concentrent pauvreté et mal de vivre, à relier ce qui est ségrégué, il lui reste encore à faire preuve de persuasion auprès des détenteurs de capitaux pour investir dans la ville, sans pour autant  l’investir, rôle dévolu aux citadins, et à utiliser tous les leviers du pouvoir en vue d’assurer la maîtrise du foncier pour le compte des promoteurs et investisseurs, de compenser des taux de rentabilité inférieurs au marché, d’oeuvrer en faveur d’un partage équitable de la rente foncière entre la ville et ses banlieues, d’accompagner les mutations… Telle est la condition de la relance de l’initiative privée dans les quartiers politique de la ville et de la mobilisation des chaines de solidarité dans l’intérêt de ceux qui, restés à l’écart du développement urbain, n’en devraient pas moins pouvoir y contribuer pourvu qu’on leur en donne les moyens. Et quand on parle de « partage équitable », c’est bien évidemment en fonction d’un système de valeurs de référence éminemment politique. Comme quoi la dimension sociale de la politique urbaine est indissociable de sa dimension spatiale, elle-même solidaire de la question foncière.

E.    Espace public, espace privé : culture et religion

La Duchère – La Sauvegarde : Synagogue protégée par sa haie de thuya.

Enfin, les attentats djihadistes perpétrés en 2015 et 2016, amènent à poser dans de nouveaux  termes la question de la place de la religion dans l’espace public et, partant, du contenu de la laïcité ; sachant que si les fondamentalismes religieux sont, d’où qu’ils viennent, une réaction contre l’évolution de sociétés perçues comme apocalyptiques par les uns, les salafistes, comme nihilistes par les autres, les intégristes chrétiens, ils sont plus intimement le fruit d’une désespérance qui appelle de la part du politique et de la société civile, enfin réconciliés, un sursaut redonnant envie de croire – au-delà de la foi que tout un chacun est libre de professer – en une raison de vivre en société. Ce que moins  prosaïquement  on  appelle  aujourd’hui,  en  passant  de  la  forme  verbale  au  substantif,  le « vivre-ensemble ». Sachant aussi, qu’il n’est pas de vivre-ensemble sans reconnaissance de l’Autre ; principe plus que moral en ce sens que non seulement il ne saurait se satisfaire de discriminations, mais qu’il n’est pas non plus, malgré l’alibi de l’excuse invoquée pour se dédouaner, sans rapport avec la situation internationale et des conditions sociales dépendantes d’une économie dont la compétition est, sous la pression du progrès technique, le moteur, et dont les inégalités constitueraient en quelque sorte la « différence de potentiel », comme si la croissance à bout de souffle ne pouvait rebondir qu’en les creusant un peu plus. Reste à  savoir  jusqu’à  quel  seuil  critique ou point de rupture ?

En outre, si retour du religieux il y a (?), il s’en faut évidemment de beaucoup qu’il s’agisse d’un retour aux sources de l’inspiration du judaïsme, de l’islam ou du christianisme ; il y a loin de la coupe qui contient les mythes avec leur sagesse, aux lèvres qui les reçoivent aujourd’hui altérés en dogmes. Raison de plus pour faire définitivement son « deuil du royaume de Dieu sur terre, qu’on l’appelle cité de Dieu ou califat », selon l’expression d’Olivier Roy (« Pour des sociétés ouvertes – Repenser la place des religions en Europe » in la revue Esprit de février 2016). La Duchère est un exemple remarquable de dialogue interreligieux depuis de nombreuses années, mais qui n’a hélas pas empêché que des actes de vandalisme soient commis contre la synagogue voisine de la mosquée, au point que la communauté juive a dû envisager le déplacement de son lieu de culte (si les fidèles de la mosquée n’y étaient sans doute pour rien, ils n’en ont pas moins dû se désolidariser d’un imam salafiste). Preuve que le dialogue interreligieux, si souhaitable soit-il, ne suffit pas et que son ancrage dans la culture est, comme le dit le même Olivier Roy, un impératif. Karl Barth, l’exprime à sa manière aussi : « Ce n’est pas par hasard qu’une odeur de mort se dégage précisément des sommets de la religion […]. Malheur, quand des sommets de la religion ne sort que religion ! Elle ne libère pas, elle emprisonne, dans des conditions pires que tout ce qui peut emprisonner. » (Cité par Henri Bouillard dans Karl Barth et par Mohammed Arkhoun dans sa présentation du Coran chez GF Flammarion). Toute la difficulté étant que nous sommes dans ces grands ensembles dans un milieu où les cultures se croisent et qu’il serait vain de vouloir apaiser les tensions ayant le religieux comme origine sans le réinscrire dans une culture commune. Ce qui pose encore le problème de la place de la religion dans cet espace commun (dans le sens d’un espace de débat, mais qui n’est pas sans lien avec l’espace urbain) que Marcel Hénaff appelle de ses vœux.

Par suite, écrit Olivier Roy, « l’enjeu de la liberté religieuse n’est pas seulement de gérer les communautés de foi dont on se méfie, mais bien de maintenir ouvert un espace social qui est aussi un espace de pensée et de liberté, et d’accepter la complexité et la diversité de la société ». Dans cet esprit, pour autant qu’« il n’y a de liberté que dans des sociétés ouvertes », il importe de se persuader, avec cet auteur toujours, que, heureuse ou malheureuse, « l’identité n’est pas une clé ; c’est un cadenas ». Du moins cette identité qui hante nos errances au point de ne plus nous laisser d’autre recours que le repli sur l’entre-soi.

Quatre mille Sud – Chapelle Emmanuel

La Duchère – La mosquée, avec son minaret à l’assaut du ciel

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« La mort et la frivolité nous condamnent à l’inachèvement. »

Roger Grenier – L’inachevé in Le palais des livres

Notre objectif n’a jamais été de prétendre apporter des solutions toutes faites à des problèmes que tant d’autres avant nous ont cherché à résoudre, mais plus modestement suggérer des pistes qui nous auront été inspirées par les acteurs de toutes disciplines et obédiences rencontrés. Aussi avons- nous privilégié le questionnement sur la recherche de solutions, tout en gardant celles-ci en ligne de mire ; étant précisé que c’est bien souvent pour avoir prématurément appliqué des solutions censées répondre à des questions mal posées ou à de faux problèmes qu’on s’est retrouvé dans des impasses dont on a tenté de sortir à la faveur de changements de majorité politique, mais pour mieux retomber ensuite dans de vielles ornières. En ne posant par ailleurs que des questions partielles et conjoncturelles portant séparément sur l’organisation urbaine, le développement social, la création d’activités et d’emplois, la réussite scolaire…, on ne pouvait apporter les réponses, moins globales qu’articulées, qu’appelait l’évolution inégale de la société urbaine. S’il nous était permis de formuler un vœu, ce serait que, dans le prolongement de ce travail, d’autres, mieux armés, plus soutenus aussi peut-être, prennent le relais et en apportent la confirmation ; sachant qu’un tel travail théorique pourrait fournir les bases utiles d’une bonne pratique libérée des croyances qui grèvent la réflexion et, au-delà, handicapent l’action(cf. le même Alain Bourdin, op. cit).

Parallèlement à la « diversité » ou « mixité » sociale, l’actualité a braqué ses projecteurs sur le thème de l’« identité » avec le risque de nous aveugler sur les déterminants, « forces telluriques » à l’origine de fractures sociales redoublées de fractures territoriales, que l’on a d’autant plus tendance à évacuer qu’ils remettent en cause les fondations sur lesquelles reposent notre société et ses  habitats. Encore faudrait-il élucider ce qu’on entend par mixité sociale – mélange de catégories socioprofessionnelles, de classes, d’ethnies, de niveaux de revenu, de générations… – sachant que l’acceptation d’une certaine diversité n’est jamais exempte non plus de sélectivité comme l’a bien montré Milena Doytcheva pour l’entreprise ( Politiques de la Diversité. Sociologie des discriminations et des politiques antidiscriminatoires au travail. PIE- Peter Lang : 2015) ; se demander en quoi les liens de solidarité et la santé de l’économie seraient plus ou moins dépendants de l’homogénéité / hétérogénéité sociale ? Question symptomatique des travers d’une pensée prisonnière de ses dilemmes naviguant périlleusement entre repli identitaire et accueil des différences, acceptation de l’altérité. On ne dénoncerait de soi-disant « ghettos » urbains justifiant une politique de renouvellement du « peuplement » de quartiers dits « prioritaires » que pour éviter d’avoir à se poser des problèmes de fond sur un ordre économique et social que l’on voudrait croire menacé seulement de l’extérieur. Sans doute n’avons-nous pas non plus suffisamment analysé les implications d’une diversité et d’une revendication identitaire, qui divisent l’opinion en deux camps retranchés sur les politiques de l’habitat, l’aménagement de l’espace, les politiques d’équipement et, plus largement, les stratégies de développement urbain. De même que le problème posé par l’articulation de l’urbain et du social nous masque la question foncière qui en détermine les modalités, la poursuite de la mixité nous détourne de l’objectif de réduction des inégalités qui n’orientent pas moins la répartition spatiale de ses composantes.

La focalisation des médias et de l’opinion sur la thématique de la diversité et son pendant indissociable, l’intégration, poursuite de chimères relevant d’une forme d’« intégrisme », n’est-il pas porteur de risques qui, pour être antagonistes, sont loin de se neutraliser : à trop chercher à diversifier on perdrait de vue la nécessité d’intégrer, et inversement, à trop vouloir intégrer on se priverait des apports de la diversité. Le bien ennemi du juste : la société a ses fissures, la ville ses interstices, à ménager pour leur permettre, l’une dans l’autre, de respirer et de se renouveler.

Aussi, en ces temps de ruptures manifestes, si des prolongements à notre enquête, dont les matériaux accumulés sont loin d’avoir été tous exploités, devaient être trouvés, ne serait-ce pas dans cette voie et dans cet esprit, critique s’il en fut, qu’il faudrait les chercher ? D’autant que si la ville peut être considérée comme un condensé – et non un précipité comme certains voudraient le laisser accroire – de la société « globale », anticipant des problèmes, des difficultés, des crises qui devraient nous alerter, c’est dans ses marges, creuset d’initiatives aussi variées que ses populations sont diverses, que se joue son avenir. C’est en ce sens que les grands ensembles en rénovation seraient symptomatiques de notre rapport au monde et aux Autres. Préfiguration de son évolution dans ce qu’elle a de problématique ; avant-garde de la refondation sociale et culturelle que les bouleversements politiques actuels réclament ?

Ce ne serait toutefois pas sans condition qu’il faudrait remettre l’ouvrage sur le métier. Notre expérience de terrain nous a montré que si des solutions aux maux des grands ensembles et autres quartiers prioritaires pouvaient être dégagées, ce ne pouvait être dans un cénacle d’universitaires ou un entre-soi d’experts mais dans la confrontation au vécu des habitants. La politique de la ville ne souffre pas tant d’un déficit de pluridisciplinarité (trop de disciplines contribuerait plutôt à brouiller les pistes) que d’interdisciplinarité. En outre, à la fracture « disciplinaire » tend à se superposer une faille peut-être plus profonde encore entre savoir relevant de l’érudition et pratique se réclamant de la vie au quotidien. Si, comme nous espérons l’avoir montré, la nécessaire articulation entre les volets urbains et sociaux de la rénovation passe par le croisement des savoirs spécialisés, c’est qu’il nous est apparu, à travers les expériences de concertation-participation décrites, que les adaptations et innovations qu’appelle l’ajustement de l’environnement urbain à la société urbaine ne sortent pas préformées des disciplines, mais sont suscitées dans leurs interstices – demeurées hors la vue des experts – par les habitants et usagers des espaces urbains. En ce sens, ce que nos intuitions nous ont révélé reste encore à démontrer. Mais tout approfondissement des thèmes de recherche abordés dans notre enquête, centrés sur la construction du projet de société urbaine et son articulation au projet urbain, de la méthode pour ce faire, ne saurait se passer de l’implication des acteurs du développement urbain, habitants et usagers inclus, quitte à devoir s’appuyer au besoin sur la technicité  des  experts  ou  les   savoirs   académiques :   plaidoyer   pour   une recherche participative transgressant les frontières entre disciplines, dans le même esprit que celui des « forums hybrides » chers à Michel Callon et Bruno Latour. Recherche participative, contribuant à jeter les bases d’une réelle coconstruction partenariale sur le terrain et à conforter les acteurs dans leur volonté de coopération.

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Les 4000 de La Courneuve Résidence Genève-Leclerc Olivier Brenac et Xavier Gonzalez, architectes

Postface de juillet 2017

Retour sur une enquête miroir de nos errements

Au terme de cette étude, témoignage d’une carrière enrichi de celui des acteurs et habitants de la ville, mais quelque peu fragmentaire compte tenu des conditions acrobatiques de sa réalisation, on ne peut manquer de poser la question, faux dilemme entretenu par le vulgum pecus : « la ville malade de la banlieue ou la banlieue malade de la ville ? » De la réponse donnée, à supposer qu’on s’accorde sur le diagnostic, dépendent bien évidemment les remèdes à administrer, si remèdes il y a. Encore faut-il s’entendre au préalable sur la nature du mal dont il s’agit : pathologique, moral, social…

Dans un brillant essai paru en octobre 2017 ayant pour titre Djihadisme : le retour du sacrifice, Jacob Rogozinski analyse le problème posé par ce corps « malade » que serait la démocratie occidentale contemporaine, qui aurait, selon Claude Lefort, « désincorporé » la société du corps souverain de l’Etat, Corps-Un sacralisé, aujourd’hui démembré, atomisé. Et si l’on veut bien suivre cette interprétation, le djihadisme représenterait une réaction mortifère qui puiserait son inspiration dans des rites archaïques de sacrifice. « J’y vois la trace d’un élément hétérogène, écrit l’auteur, qui empêche notre corps de coïncider absolument avec soi : c’est ce restant qu’il faut expulser afin de devenir un corps-un, d’achever son incorporation. En rejetant le reste hétérogène qui le hante, le corps se vit désormais comme un tout, une unité intacte, sauvée du mal qui le rongeait. » Telle serait la fonction de la terreur, dispositif totalitaire : « rétablir l’unité totale du Grand Corps ».

Sans doute s’agissant de la démocratie ne faut-il pas comprendre le qualificatif de malade au sens de pathologique. Il s’agit bien plutôt des conséquences d’une évolution non maîtrisée que la mondialisation et l’approfondissement du libéralisme n’ont fait qu’accélérer. Mais s’agissant du phénomène djihadiste, sauf à tomber dans l’emphase du discours psychiatrique ou la condamnation morale, les mots manquent encore pour le qualifier.

Selon Rogozinski, on aurait affaire à un « phénomène à double foyer : il a en même temps une dimension sociale et une dimension religieuse », dont la source est à rechercher dans un déni de reconnaissance qui se situe à la fois sur le plan des relations sociales, horizontal, et sur celui du rapport à la transcendance, vertical ; autrement dit à Dieu, cet « Autre au-delà des autres » que les trois monothéismes ont en partage. Or, nous prévient l’auteur, « à chaque fois, le sentiment de ne pas être reconnu peut éveiller de l’envie et de la haine » susceptibles de se convertir en folie meurtrière se présentant comme « violence sacrificielle ».

Dans On est tous dans le brouillard, paru en 1979 avec pour sous-titre Ethnologie des banlieues, Colette Pétonnet s’interrogeait sur le sort réservé aux plus démunis dans ce qu’on appelait à l’époque les cités. Pour rendre compte du désarroi des habitants face aux conditions qui leur étaient imposées en dépit des bonnes intentions ayant présidé à leur construction, elle a puisé, d’une part, dans  l’antipsychiatrie telle qu’exposée, entre autres, par David Cooper et Ronald David Laing dans  les années 60-70, d’autre part dans l’anthropologie de René Girard.

L’interprétation fondée sur l’antipsychiatrie opère un renversement de perspective. Par analogie avec l’état schizophrénique, imputable à la famille et à la société, milieux potentiellement générateurs de névroses, elle tendrait à expliquer les comportements déviants – sinon pathologiques – des plus défavorisés parmi les habitants des cités, comme « une réponse compréhensible, voire adaptée, aux contraintes de l’environnement ». De même que « la société fabrique la folie à des fins utiles à sa propre santé », de même se satisferait-elle du mal de certaines banlieues tenues à l’écart pour se protéger contre elle-même. Comportements déviants, délinquance et violence seraient ainsi assimilables à des comportements d’adaptation confrontés à la misère sociale, laquelle peut aller jusqu’à porter atteinte à la dignité et à l’identité des habitants. C’est que « la violence qui les habite est une violence contre soi-même » qui, pour éviter la dépression, ne trouve d’exutoire que dans l’extériorisation sous forme d’actes délictueux, de destruction contre les biens ou d’agressivité à l’égard des personnes.

L’interprétation tirée de l’anthropologie de René Girard, auteur de La violence et le sacré, part du constat de l’effet cathartique de la violence, qui, ayant atteint son but, ou sa cible, ramène la paix. Dans le mythe, la désignation du bouc émissaire, n’a d’autre objectif que de détourner la violence autodestructrice de la société. « L’agressivité polarisée sur la victime émissaire ne sévit plus entre les autres membres qui peuvent alors s’unir en paix. » Par transposition, le principe sacrificiel, désacralisé, serait ainsi au fondement d’une société urbaine incapable d’assumer sa diversité, source de frustrations ; les différences de niveaux de vie, de statuts, d’origine ethniques… n’étant pas supportables pour une société dont la cohésion repose sur l’imitation. Ce ne serait donc que par un paradoxe apparent si les « cas sociaux » fabriqués par la société d’assistance, et désignés comme tels par des travailleurs sociaux abusés par l’institution, constituaient une « catégorie sacrifiable » dont dépendrait le bien-être des citadins.

Aussi bien, Colette Pétonnet conclut-elle que « si les structures sociales doivent être un jour changées au bénéfice de tous, il faudra d’abord regarder en face le problème du principe sacrificiel, le regarder et le résoudre, au lieu de le nier ». Près de 40 ans plus tard, dans un contexte économique, social et géopolitique certes bien différent, Jacob Rogozinski, ne dit finalement pas autre chose, et la lucidité de visionnaire de l’ethnologue des bidonvilles et cités de transit des années 60 nous laisse confondus. L’argumentation n’en a pas moins été approfondie par Rogozinski pour éclairer le développement des fondamentalismes religieux ayant débouché depuis le début des années 2000 sur la diffusion de l’idéologie djihadiste et le terrorisme : « Avec les attentats-suicides des djihadistes, c’est à un retour du sacrifice que nous assistons, sous la forme de l’auto-sacrifice. On n’a donc pas affaire à un retour du religieux, mais à un retour du sacré et de la violence sacrificielle au sein du religieux. » Comme si les grandes religions, monothéistes en particulier, qui avaient dans un passé mythique renoncé aux sacrifices humains pour leur substituer des sacrifices animaux, ne parvenaient plus à la contenir. Comme si la symbolisation par des rites censée, dans les sociétés sécularisées y suppléer, avait perdu toute efficacité. C’est parce que les pulsions de mort et de destruction n’ont pas été sublimées que la violence a pu se déchainer, non sans avoir reçu la caution du « sacré » de la part d’idéologues sans foi ni loi, quoi qu’ils en aient. Il ne manquait plus qu’à l’épuisement du sens de l’existence se joignent, dans les périphéries urbaines d’après guerre répondant à d’impérieuses nécessités, la perte des repères matériels nécessaires à l’ancrage des identités.

Certes, on est en présence d’un phénomène qui n’est ni l’apanage des banlieues ni un attribut des classes populaires ; sa diffusion est générale et n’épargne pas moins les classes moyennes et les élites. Mais, comme on a pu le constater au cours de notre enquête, les jeunes des grands ensembles paraissent plus exposés aux sirènes du djihadisme. C’est parce que l’aspiration à plus de justice n’est pas satisfaite qu’elle se retourne en manifestations de violence irrationnelle ; c’est parce que les périphéries urbaines tendent, lorsqu‘elles ne sont pas des « zones »  de  relégation,  à  être  délaissées que l’injustice y est plus fortement ressentie ; et c’est faute d’alternatives relayées par des organisations syndicales et politiques que la révolte y couve. Ce qui, au-delà des influences extérieures, amène à s’interroger sur les ressorts de nos sociétés et de la civilisation qu’elles incarnent, désormais impuissante à conférer un sens à la vie individuelle et collective de ses membres. Situation d’autant plus dramatique dans ces grands ensembles de banlieue que les jeunes y sont non seulement confrontés à des conditions de vie difficiles, quand elles ne sont pas précaires, mais encore à la pauvreté et à la dureté de l’environnement physique ; situation qui n’est pas sans avoir de répercussions sur la santé, le moral et le niveau d’instruction, malgré tous les efforts d’une éducation dite prioritaire.

L’approche exégétique – qui puise aux sources des textes fondateurs des trois monothéismes – vient ainsi se superposer à l’analyse anthropologique de René Girard et à l’entreprise clinique des antipsychiatres pour expliciter les dérives du sentiment religieux lorsqu’il est coupé de ses racines : approche pluridisciplinaire s’il en fut ! Sans doute n’en faut-il pas moins pour tenter de comprendre une évolution dont les mobiles sont encore loin de nous apparaître en pleine lumière, mais qui n’est pas, comme l’indique J. Rogozinski, sans relation avec le délitement de régimes démocratiques dont les valeurs, par ailleurs diluées dans la mondialisation, sont défiées par l’économie libérale. La violence extrême du djihadisme, qui culmine dans les attentats terroristes aveugles perpétrés sous le sceau d’idéologies nihilistes se prévalant d’une tradition sacrée venue d’Orient, ne saurait pourtant dispenser la civilisation occidentale de toute remise en cause. L’attractivité des fondamentalismes musulmans n’a d’égal que le rejet des valeurs dépréciées de nos démocraties qui, gangrénées par les inégalités et la précarité, donnent prise aux théories du complot.

S’il ne faut pas désespérer des religions ouvertes à la croyance des autres, que peut-on attendre d’une société sécularisée ?

Si pour l’antipsychiatrie ce n’est pas le patient qui est malade mais la famille qui refuse de lui donner la place qui lui revient en son sein, n’en est-il pas de même du grand ensemble malade de la ville plutôt que l’inverse ? Si l’anthropologie de René Girard démonte le mécanisme du « bouc émissaire » sur lequel détourner la violence pour apaiser les conflits sociaux, ne peut-on, par analogie, déplorer la relégation des couches sociales défavorisées à la périphérie des villes ou dans leurs enclaves par rejet de l’allogène et pour se protéger de tous débordements éventuels ? Si Jacob Rogozinski dénonce le « retour du sacrifice », ne serait-on pas tenté de considérer la société des grands ensembles comme ayant été « sacrifiée » sur l’autel du bien-être des habitants des centres-villes ?

Si clivage il y a, nous disent les antipsychiatres, ce n’est pas tant dans la personnalité du schizophrène qu’il faudrait le rechercher que dans la société elle-même qui, confrontée au mal-être persistant (incurable ?) des plus marginalisés de ses membres n’a d’autres ressources que de les isoler. De même en était-il des « classes laborieuses » de jadis, stigmatisées en tant  que  « classes  dangereuses », et aujourd’hui des laissés-pour-compte du libéralisme et de la mondialisation « sacrifiés » à la prospérité des privilégiés, ceux qui ont réussi ou qui ont mérité. D’où l’intérêt, dans un esprit d’interdisciplinarité, de chercher à dépasser les tentatives d’explication par les causes, économiques et sociales, pour tenter de comprendre en faisant conjointement appel aux ressources de l’anthropologie, de la psychologie et de l’exégèse.

Autant la société urbaine, enfermée dans ses murs d’enceinte, constituait un corps social homogène, autant la population des agglomérations contemporaines se caractérise par son hétérogénéité, exposée aux discriminations et phénomènes de rejet que les inégalités économiques génèrent.

Aussi bien, les circonstances historiques et les contraintes de la géographie ayant amené les planificateurs d’après guerre à reléguer loin des centres-villes les grands ensembles pour tirer parti de la modicité des prix fonciers en périphérie, ne sauraient-elles aujourd’hui exonérer les rénovateurs de leurs responsabilités afin qu’ils prennent la pleine mesure des facteurs sociaux et humains, et procèdent à la « réincorporation » de la société urbaine, démembrée du fait de forces centrifuges qui pour être historiquement datées n’en perpétuent pas moins un travail de sape, en mettant à profit les opportunités de l’ère numérique. « Nous avons affaire à des phénomènes qui trouvent leur origine dans la dynamique historique de la démocratie moderne : dans ce processus de désincorporation des corps politiques qui, depuis deux siècles, se poursuit dans notre société et s’étend de plus en plus vite à la Terre entière », écrit J. Rogozinski dans le chapitre de conclusion de son livre intitulé « Surmonter la haine ».

Surmonter la haine : « La rivalité qui oppose les trois monothéismes persistera tant que l’on refusera d’envisager un partage de la Promesse, en accordant à chacune des Révélations successives le même statut, la même valeur de vérité que les autres », répond Rogozinski. Plus politique, Hélène L’Heuillet après avoir rappelé dans Tu haïras ton prochain comme toi-même (2017) que « tout le problème vient précisément de ce qu’on projette sur l’autre la haine de soi-même », répond pour sa part : « la haine, non refoulée, peut néanmoins être asséchée par le travail de parole que toute société met en œuvre ». Les animateurs culturels de La Duchère, des Quatre mille de La Courneuve et des quartiers Nord de Marseille en administrent amplement la preuve. Mais il ne faut pas perdre de vue que la « réincorporation » du social passe aussi par la « réinsertion » physique de ces enclaves urbaines issues du démembrement de la ville ; réinsertion qui relève de problèmes d’urbanisme, d’architecture et de paysage, intégrés.

On ne rétablira pas la ville dans ses murs d’enceinte, qui ont par le passé contribué à ce que la société urbaine « fasse corps » ; l’évolution est irréversible. Il faudra employer d’autres moyens pour parvenir à la « réincorporation » de la société urbaine. L’aménagement, l’urbanisme n’y suffiront pas, les experts s’y épuiseraient comme dans le passé. La politique de peuplement plus récemment promue sur la conviction que la concentration spatiale de la pauvreté et de populations allogènes constituerait le terreau de toutes les dérives, sensible aux désordres de nature géopolitique, n’est qu’un pis-aller. Il reste à refonder une politique urbaine véritable qui, tout en s’attaquant aux déséquilibres territoriaux, prenne en compte des inégalités économiques et des discriminations sociales insoutenables. Autrement dit, une politique urbaine subordonnée à la Politique, instance d’arbitrage entre territoires inégalement compétitifs, garante, par surcroit, de la cohésion de la société nationale et, au-delà, européenne ; sans pour autant négliger la solidarité avec les victimes des bouleversements géopolitiques.

Cette ambition, qui implique plus qu’un infléchissement des politiques jusqu’à présent suivies, ne devrait-elle pas être celle du si bien dénommé ministère de la cohésion des territoires adossé aux ministères en charge de l’économie, du social, de l’éducation et de la culture, entre autres, du gouvernement Philippe ? Pour avoir la réponse, sans doute faut-il encore attendre les décisions qui devaient prises avant la fin de ce mois de mars, soit au terme de la grande mobilisation nationale axée sur le retour de la République dans les quartiers (priorité au rétablissement du droit commun) et sur l’émancipation de leurs habitants par la mobilité, l’éducation et l’égal accès aux droits. Le Conseil présidentiel des villes s’est bien réuni le 13 mars, mais les dernières réunions qui se sont tenues sous l’égide du ministère, laissent hélas plutôt mal augurer de la suite, ayant eu pour effet d’amplifier la polémique qui couvait depuis un certain temps sur les priorités à accorder respectivement au monde urbain et au monde rural. Retour en force de l’opposition entre métropoles et villes moyennes, de l’antagonisme entre la ville et la campagne, ou simple dissonances politiques entretenues par des gestes et des propos – pourtant officiels – en contradiction avec la philosophie macronienne du « en même temps » ?

Toujours est-il que la polémique, expression d’un malaise profond susceptible d’entretenir la division entre une France urbaine et une France rurale, est d’autant plus explosive qu’elle vient se superposer à celle qui alimente la nature de notre identité nationale. Elle fait, au surplus, douter de la sincérité des promesses de cohésion territoriale désormais gravée au fronton du ministère et ne laisse rien présager de bon s’agissant de la résorption des équilibres – économiques et sociaux – que l’on avait pourtant cru inscrits dans l’agenda politique.


Remerciements

Nous n’avons pas, dans le cadre de cette synthèse, cité les acteurs et habitants, archivistes et documentalistes, avec lesquels nous nous sommes entretenus ou qui nous ont ouvert leurs portes pour nous permettre de consulter leurs trésors. Nous en avons importuné certains, d’autres ont regretté, qu’en raison des impedimenta qui ont émaillé notre enquête, nous n’ayons pu consacrer plus de temps à approfondir leur témoignage.

Que tous, qui ont par ailleurs été cités en annexe des études qui ont servi de base à la rédaction de cette synthèse, soient néanmoins très chaleureusement remerciés pour leur aide et leur témoignage, lequel constitue la substance-même de ce travail.