LE SERPENT DE MER DE LA QUESTION FONCIERE

Vue aérienne du nord de l’agglomération parisienne : Argenteuil et Bezons
Citizen59 / Flickr

Dans une lettre de mission du 4 avril 2019 à Jean-Luc Lagleize, député de Haute-Garonne, le Premier ministre faisait le constat suivant :

« Dans certaines zones tendues, la part du foncier dans les opérations de construction de logements atteint couramment la moitié du coût d’un projet. Cette situation n’est pas nouvelle. Il nous faut désormais approfondir davantage les facteurs de renchérissement des prix du foncier, qui sont aujourd’hui le principal frein à la production de logements.

C’est pourquoi, j’ai décidé de vous confier une mission ayant pour objet la maîtrise du coût du foncier dans les opérations de construction. »

Le rapport de Jean-Luc Lagleize ayant pour titre « La maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction » qui vient d’être rendu public, à défaut de se fonder sur un diagnostic détaillé et chiffré de la situation, n’en dresse pas moins le constat général suivant :

« La hausse continue du prix des logements dans ces zones oblige une partie importante de la population à habiter de plus en plus loin de son lieu de travail. C’est ainsi une fracture sociale et territoriale nouvelle qui se fait jour. Elle ne recoupe plus les lignes habituelles entre les plus riches et les plus pauvres de nos concitoyens, mais exclut en fait les classes moyennes. En effet, se loger dans les zones tendues n’est dorénavant accessible qu’aux ménages les plus fortunés qui peuvent acheter aux prix proposés, ou bien à celles et ceux qui peuvent bénéficier d’un logement social. »

C’est sur la base de ce constat que notre député liste pas moins de 49 propositions réparties sous cinq rubriques, comme autant d’enjeux :

  1. Casser l’engrenage infernal de la hausse des coûts du foncier,
  2. Libérer le foncier et améliorer la constructibilité,
  3. Optimiser le foncier disponible,
  4. Attirer les investisseurs dans le logement locatif,
  5. Stopper définitivement la spéculation foncière.

Ce rapport n’est pas le premier à tirer la sonnette d’alarme. En janvier 2012, était rendu public le rapport du Groupement de Recherche sur les Institutions et le Droit de l’Aménagement, de l’Urbanisme et de l’Habitat (GRIDAUH) portant sur la nécessaire « modernisation des outils de l’action foncière ». En introduction, les auteurs notaient que « l’Etat qui s’était fortement mobilisé sur la question foncière lors de la période 1960-1975 et de la mise en œuvre des grandes politiques d’aménagement du territoire et d’urbanisation de la France d’après guerre, s’en est largement désengagé à compter de la décentralisation de l’urbanisme opérée par la loi du 7 janvier 1983 ». Et ce n’est qu’à partir des années 2000, enchainaient les auteurs, que le problème foncier été remis au centre des réflexions sur l’« urbanisme de projet » à la faveur de la loi portant engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 ainsi que de celles qui ont suivi le Grenelle de l’environnement contre l’exclusion, l’étalement urbain et le gaspillage des sols.

En novembre 2013, le Conseil général de l’environnement et du développement durable publiait à son tour  un rapport sur les « Actions foncières à moyen et long terme » sous-titré « anticiper pour mieux maîtriser ». Constatant que les politiques foncières engagées ces dernières années sont des politiques de court terme adossées aux établissements publics fonciers (EPF) ou visant à la mobilisation du foncier public, il attirait l’attention sur leur insuffisance « pour assurer une maîtrise des prix du foncier et un développement cohérent des territoires en regard de leurs enjeux écologiques et de leurs besoins socio-économiques ». En conséquence, les auteurs préconisaient que « l’Etat et les collectivités territoriales œuvrent, chacun selon leur niveau de responsabilités, à l’établissement et à la mise en œuvre de stratégies foncières intégrant pleinement les dimensions du moyen ou du long terme ». Entre autres propositions, le rapport recommandait de resituer les actions foncières dans la cadre de la planification territoriale, de mieux cibler les interventions en fonction des objectifs poursuivis (constitution de réserves foncières ou lutte contre la spéculation), de préciser la vocation des réserves foncières, de renforcer la coopération entre EPF et aménageurs et de réformer la fiscalité en conséquence.

On peut regretter que le rapport de Jean-Luc Lagleize tende parfois à prendre la forme d’un catalogue à la Prévert, même ordonné sous cinq rubriques.  C’est que l’auteur s’est bien gardé de définir une stratégie foncière hiérarchisant les mesures préconisées, laissant ce soin à l’Etat et aux collectivités locales concernées[1] ; stratégie  sans laquelle la mise en œuvre des mesures préconisées risque fort de se perdre dans les sables mouvants d’un marché de l’offre et de la demande dont les dérives sont pourtant unanimement dénoncées. Le rapport n’en a pas moins le mérite de remettre sur le devant de la scène une urgence qui, malgré de périodiques avertissements, était vite oubliée ou contournée.


C’était du moins  la situation que nous avions déploré lors de notre enquête de 2014-2016 portant sur le renouvellement urbain des Quatre mille de La Courneuve, de La Duchère à Lyon et des Quartiers Nord de Marseille, étude-témoignage réalisée avec le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche, l’Institut d’Urbanisme et d’Aménagement Régional d’Aix-en-Provence et la SCET.

« En près d’un demi-siècle, écrivions-nous alors, on est passé d’une législation portant sur le foncier à une législation portant sur la ville et aujourd’hui sur la politique de la ville. De la base foncière on a sauté sur ce qui en constitue la superstructure, à savoir la ville elle-même, en érigeant un droit à l’habiter, pour finalement ne plus cesser de balancer entre traitement urbain des problèmes sociaux et traitement social des problèmes urbains dans le cadre d’une politique qui se veut transversale. Sauts sémantiques successifs amenant à se demander en quoi la ville est aujourd’hui gagnante d’avoir été ainsi élevée au niveau d’une politique, promotion marquée par le passage de simples lois d’orientation à des lois de programmation plus directement en prise sur l’action publique. C’est aussi la limite sur laquelle butte la politique de la ville et la rénovation urbaine. »

Comme si la maîtrise du foncier n’était pas une condition de la mise en place d’une programmation pour la ville, au sens propre du mot, qui attaquerait le mal à la racine au lieu de se contenter d’en traiter les symptômes.    

Renvoyant en annexe au présent article l’argumentaire développé dans l’étude susvisée sur le renouvellement urbain, revenons au rapport de Jean-Luc Lagleize, dont nous extrairons les propositions qui nous sont apparues les plus pertinentes dans le contexte actuel. Elles concernent successivement l’information sur les données du marché foncier, l’extension des droits de construire, les acteurs susceptibles d’investir et l’évolution du droit immobilier envisageable.  

Le rapport met tout d’abord l’accent (enjeu n° 1) sur la nécessité préalable d’assurer l’information sur les données disponibles et la transparence des transactions pour être à même d’anticiper sur les besoins compte tenu des évolutions prévisibles du marché foncier. Et pour ce, il préconise de rendre au moins  obligatoire les observatoires fonciers dans les zones tendues, à l’exemple de ceux de l’Ile-de-France (ORF) et de Normandie, et de les constituer en réseau pour le partage de l’information.

Le rapport, tout en soulignant que « de manière générale, il n’y a pas réellement de pénurie de foncier dans les zones tendues, seulement des prix excessifs qui frisent la bulle spéculative, des problématiques de friches, d’accessibilité des fonciers, ou de reconversion foncière », préconise (enjeu n° 3) d’ « optimiser le foncier disponible » par des mesures d’incitation : à la surélévation des bâtiments existants (assouplissement de la règlementation assorti de mesures fiscales favorables), d’une part, à la réhabilitation et valorisation des friches industrielles, d’autre part. Pour ce dernier objectif, parallèlement à la création d’une agence de valorisation du patrimoine vacant de l’Etat, il recommande la constitution d’un fonds national pour la dépollution des friches. Il s’agit de « remettre le sujet des friches au cœur des politiques territoriales d’urbanisme ».

Encore faut-il dégager les ressources nécessaires. Deux propositions complémentaires de l’enjeu n° 2 retiennent à cet égard l’attention :

  • La révision des modalités d’imposition des plus-values immobilières, qui permettent actuellement d’échapper à l’impôt sur le revenu (IR) passé 22 ans ; régime encourageant la rétention du foncier sur le long terme.
  • Le reversement de l’entièreté du produit de l’impôt sur les plus-values aux collectivités locales ou établissements publics de coopération intercommunale en présence d’un plan local d’urbanisme intercommunal et d’habitat.

L’enjeu n° 4 : « attirer les investisseurs dans le logement locatif », prévoit à la fois de rendre plus incitatif et de mieux encadrer le dispositif « Pinel » de réduction de l’impôt sur le revenu, dont la loi de finance de 2015 a fait bénéficier les personnes physiques. Concernant les investisseurs institutionnels, dont on constate qu’ils ont déserté le locatif résidentiel depuis le milieu des années 1990, l’objectif est de les encourager à investir dans le logement intermédiaire par des incitations fiscales et un allègement de la règlementation visant, notamment, à favoriser la mixité des usages immobiliers.

L’enjeu n° 5 : « stopper la spéculation immobilière », est le plus ambitieux dans la mesure où il vise un horizon de long terme. C’est que, s’il n’y a pas pénurie réelle de foncier comme signalé plus haut, le rapport rappelle néanmoins que par essence le foncier « est un bien physique localisé et non reproductible » et que « la nécessité de contenir l’étalement urbain renforce le caractère limité de cette ressource ». De sorte que, poursuit l’auteur du rapport, « dans cette économie de gisement, ce n’est pas l’abondance de l’offre qui peut faire baisser les prix, mais bien la montée des prix qui rend certains sites rentables. En conséquence, il s’agit rien de moins, pour bloquer à terme cette course effrénée à la rentabilité que de tendre vers la généralisation de la dissociation juridique du foncier et du bâti, dissociation dite « droit de superficie », afin de soustraire au moins le foncier à la spéculation. D’où la proposition d’étendre le régime des Organismes Fonciers Solidaires (OFS) institué par la loi pour l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové (ALUR) du 24 mars 2014, régime inauguré à Lille et qui semble faire ses preuves. A cet effet, la proposition n° 48 recommande la création d’une nouvelle catégorie de société foncière dénommée Office Foncier, pouvant prendre la forme de société publique ou de société d’économie mixte (SEM) à but non lucratif, mais à capitaux majoritairement publics[2]. L’Office Foncier serait habilité à consentir à un constructeur, personne physique ou moral, moyennant versement d’une redevance mensuelle, un bail emphytéotique d’une durée limitée (de 18 à 99 ans) mais rechargeable, équivalent au bail réel solidaire (BRS) de la loi Macron du 6 août 2015 : droit réel lié à la réalisation d’un programme de construction, cessible à des conditions – de prix notamment – fixées par contrat, mais règlementées pour éviter que sa cession fasse l’objet d’une spéculation.

Ainsi, l’objectif de cette extension du régime applicable aux Organismes Fonciers Solidaires de la loi ALUR, actuellement limité à l’accession sociale, est bien « d’endiguer la spéculation et l’inflation foncière dans les zones tendues, tout en permettant aux collectivités de valoriser et de mobiliser leur patrimoine en faveur de l’ensemble des ménages ». Etant précisé que le dispositif devrait pouvoir bénéficier des prêts de la CDC à long terme (50 à 80 ans) actuellement réservés aux Organismes Fonciers Solidaires.  Encore faudra-t-il vaincre la réticence des Français à toute limitation du droit de propriété et veiller à ce que la spéculation sur le foncier ne se reporte pas sur le bâti.   

Et le rapport Lagleize de conclure : « Nous recommandons d’inciter les collectivités à mettre en oeuvre rapidement une politique foncière de court terme et de long terme en vue de maîtriser le foncier pour l’habitat, le logement et l’aménagement durable de la ville » en s’appuyant sur les données recueillies et analysées par les Observatoires du foncier. « À défaut, les collectivités territoriales continueront de subir les évolutions de la démographie et le marché des valeurs immobilières sans pouvoir maintenir et développer les fondamentaux d’une société équilibrée et durable, en termes de diversité sociale. »

Diversité sociale – le rapport le passe sous silence[3] – inscrite, depuis la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017, dans l’article L. 441 du Code de la Construction et de l’habitation : « L’attribution des logements locatifs sociaux doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser l’égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers, en permettant l’accès à l’ensemble des secteurs d’un territoire de toutes les catégories de publics éligibles au parc social et en favorisant l’accès des ménages dont les revenus sont les plus faibles aux secteurs situés en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville. » Aussi, convient-il d’ajouter selon nous, que, faute de la mise en oeuvre d’une politique foncière qui anticipe l’évolution des besoins, il sera encore plus difficile de respecter la loi prévoyant qu’au moins 25 % des attributions réalisées en dehors des quartiers prioritaires de la politique de la ville devront être destinées aux 25 % des demandeurs de logement social les plus pauvres, alors qu’en 2017 ce sont seulement 19 % de ces demandeurs qui se trouvaient dans ce cas  en moyenne nationale et même 12 % en Île-de-France. Afin de promouvoir la mixité par l’habitat dans la ville conformément à la loi, il sera donc encore plus impératif de libérer du foncier à des prix abordables pour les plus modestes dans les quartiers dits « attractifs ».

***

Reste, par conséquent, à savoir quel sort sera réservé au rapport Lagleize qui, venant s’ajouter aux précédents, en actualise les considérants et fixe un horizon, mais sans se risquer à proposer une stratégie, dont la mise en œuvre dépendra des ressources financières susceptibles d’être dégagées. Difficile compromis à trouver entre la nécessaire valorisation du foncier pour attirer les investisseurs et l’impératif social de le rendre abordable aux plus modestes. Ce sera donc à l’exécutif, en association étroite avec les collectivités locales, de faire émerger cette stratégie du panier de mesures préconisées dans le rapport, dont le foisonnement ne saurait remplacer une politique urbaine cohérente, c’est-à-dire intégrant la contrainte foncière sans pour autant négliger les dimensions économique, sociale, culturelle… du phénomène urbain.

A titre documentaire, nous reproduisons ci-dessous des extraits de notre rapport de 2017 sur la rénovation des Quatre mille de La Courneuve, de La Duchère à Lyon et des quartiers Nord de Marseille touchant le problème foncier dans le renouvellement urbain (cliquer sur les sous-titres pour avoir accès au texte original).

1.  Quand la question foncière est mise sous le boisseau au profit du traitement social et culturel des problèmes urbains

Le parallélisme entre les évolutions de la législation et de la littérature sur la ville, pour n’être pas surprenant, est édifiant.

En 1967 était promulguée la loi d’orientation foncière prescrivant, entre autres dispositions, les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) et les plans d’occupation des sols (POS), substituant la procédure ZAC aux ZUP et instituant une taxe d’urbanisation sur les terrains non bâtis constructibles, jamais mise en œuvre. En 1991, déplacement des priorités, c’est une loi d’orientation pour la ville qui est votée par le parlement et qui pose le principe d’un droit à la ville après que la loi Besson de 1990 ait été édictée pour la mise en œuvre du droit au logement. La participation à la diversité de l’habitat à la charge des promoteurs instituée par la loi d’orientation pour la ville est abrogée par  une loi du 21 janvier 1995. Suit, en 1996, la loi relative à la mise en œuvre du Pacte de relance pour la ville qui met en place le zonage multiple en vigueur jusqu’à récemment. En 2000, la loi Solidarité et Renouvellement Urbain, outre le remplacement des SDAU par les schémas de cohérence territorial (SCOT) et les POS par les plans locaux d’urbanisme (PLU) faisant entrer dans le droit la notion de projet de développement durable (PDD), consacre  la mixité sociale par l’habitat en imposant aux communes un minimum de 20% de logements sociaux (25% dans les secteurs les plus tendus depuis une loi du 18 janvier 2013). Enfin, en 2003, première du nom, paraît la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine complétée en 2005 par la loi de programmation pour la cohésion sociale et en 2006 par la loi pour l’égalité des chances. Elle est remplacée en 2014 par la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Entre temps la loi de finances du 2 décembre 2010 supprimait définitivement le plafond légal de densité (PLD), institué par la loi foncière de 1975, donnant lieu à versements destinés à l’investissement des collectivités locales.

Aujourd’hui, avec la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 l’accent est mis sur le renouvellement du peuplement des quartiers prioritaires par une politique d’attribution visant à éviter la concentration des populations fragiles sur les territoires sensibles ; loi faisant suite aux comités interministériels des 6 mars et 26 octobre 2015 réunis en réaction aux attentats contre Charlie Hebdo et le Bataclan perpétrés les 6 janvier et 13 novembre de la même année. La loi Lamy du 21 février 2014 sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine avait cherché à rééquilibrer sur le versant social la loi Borloo du 1er août 2003 qui mettait toute ses espérances dans des opérations chirurgicales. Or, avec la loi Egalité et Citoyenneté, comme pour conjurer le traumatisme des attentats meurtriers de ces trois dernières années, il semble bien qu’on ait à nouveau fait pencher le plateau de la balance dans le sens inverse : priorité accordée à la problématique de l’attribution des logements sociaux (chapitre 1 du titre II de la loi) sur les conditions requises pour accroitre l’effort de construction et mieux le répartir sur les territoires. Le chapitre 2 de ladite loi s’attachant, sous le même titre, à « favoriser la mobilité dans le parc social et l’accès des ménages défavorisés aux quartiers attractifs »  ne revient, en effet, sur la loi SRU de 2000 que pour renforcer les dispositions déjà en vigueur relatives à l’obligation d’atteindre les seuils de 20% ou 25% de logements sociaux en fonction de l’état plus ou moins tendu du marché local. Quant au chapitre 3 visant à  « mieux répartir l’offre de logement social sur le territoire et favoriser le développement des stratégies foncières », il se borne à prévoir une amélioration des dispositifs d’observation foncière et un engagement de l’Etat à communiquer toutes données sur le marché immobilier nécessaires à l’élaboration d’une stratégie foncière par les acteurs locaux.

En 1974, Alain Lipietz, encore marxiste, publiait Le tribut foncier urbain, avant de militer au côté des écologistes. L’année précédente, Manuel Castells faisait paraître son livre sur La question urbaine, interprétation marxiste de la crise des mégapoles cuisinée à la sauce structuraliste alors en vogue, mais qui avait néanmoins le mérite d’essayer d’articuler l’instance sociale à l’économique, au culturel et au politique. Son étude de cas sur le déploiement du complexe industriel et urbain de Dunkerque qui s’ensuivit n’ayant pas convaincu, il s’est depuis reconverti dans L’ère de l’information dont le premier volume traitait de La société en réseaux.  En 1994 Jacques Donzelot écrivait L’invention du social et l’année suivante Robert Castel renchérissait avec La métamorphose de la question sociale. En 2004 le même Donzelot, marchant sur les pas de Castells mais à contre-sens, récidivait avec La nouvelle question urbaine, laquelle évacuait l’économique pour se concentrer sur la société urbaine. En 2012, c’est au tour de Laurent Davezies de se pencher sur La nouvelle fracture territoriale, sous-titre de La crise qui vient, après que Christophe Guilluy ait diagnostiqué en 2010 les Fractures françaises, appelant quelque peu lyriquement à un « retour des couches populaires » sur le devant de la scène politique parce que le peuple, « qu’on le veuille ou non », détient « les clefs de l’avenir ». Fort de ces bilans alarmistes, Jacques Lévy proposait en 2013 de Réinventer la France, rien de moins, à partir de Trente cartes pour une nouvelle géographie croisant la géographie avec la politique (cf. ses cartogrammes). Ainsi, à l’ancien contrat social suggérait-il d’adjoindre un « nouveau contrat géographique » fondé sur la cospatialité, « partage d’un espace commun à tous, ce qui suppose que les spatialités de chacun communiquent avec celles des autres et fassent système entre elles »[4].

Surprenant nous apparaît aujourd’hui, sinon l’oubli, du moins la sous-estimation de la question foncière – et des mécanismes économiques sous-jacents – alors même que la crise du logement perdure sur fond de pénurie et de hausse des prix. Le 22e rapport annuel de la Fondation Abbé-Pierre publié le 31 janvier 2017 rappelle que le « mal-logement » touche 4 millions de personnes. Le candidat Hollande avait promis de construire 500 000 logements par an, dont 150 000 sociaux. Or, constate la Fondation Abbé-Pierre, c’est moins de 400 000 logements/an qui ont été mis en chantier depuis 2012 (377 000 mises en chantier en 2016, année de reprise à la hausse de 10%). Quant à la construction de logements sociaux, elle ne décolle pas avec une moyenne de l’ordre de 112 000 entre 2013 et 2016. Le rapport adresse toutefois un satisfecit au gouvernement qui n’a pas ménagé sa peine en vue de la vente de terrains d’emprise d’infrastructures ou d’équipements public délaissés à destination de logements : 101 sites entre 2015 et 2016 permettant de construire  11 400 logements, dont 4 855 logements sociaux.

La Cour des comptes de son côté, dans un rapport de février 2017 sur Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés, critique mais plutôt bienveillant par rapport à celui de la Fondation Abbé-Pierre, rappelle que « le logement social représente en France une résidence principale sur six et près d’un logement locatif sur deux » et qu’à ce titre « il mobilise 43% des aides publiques annuelles au logement, dont environ 20% pour les aides personnelles versées aux locataires, 18% pour l’investissement et 5% pour le fonctionnement des organismes HLM ». La Cour note que depuis 2009, c’est tout de même plus de 100 000 logements sociaux par an qui sont financés représentant un effort financier de 7,8 milliards d’euros, couteux, alors que la stricte mise en œuvre des dispositions de la loi SRU n’exigerait que 60 000 logements supplémentaires par an. Malgré ce bilan flatteur, « le logement social ne bénéficie cependant qu’à une moitié des ménages locataires situés sous le seuil de pauvreté, bien que sa capacité excède d’un million de logements l’effectif total de ce public ».

A s’en tenir à la surface de processus socio-économiques ne risque-t-on pas de passer à côté des problèmes de fond à l’origine des concentrations de population dans des lieux de relégation et des fractures territoriales qui traduisent une reconfiguration spatiale de disparités sociales de plus en plus accentuées, elles-mêmes conséquences d’inégalités économiques croissantes ?

L’impuissance à appréhender globalement la ville, à lier les problèmes sociaux aux problèmes urbains recouvre une incapacité plus fondamentale à se saisir de la question foncière et à prendre la mesure des inégalités économiques à la source des discriminations de toutes sortes dont sont victimes les habitants des grands ensembles. Et pas seulement eux, la ségrégation territoriale n’étant pas la cause de la pauvreté, de la précarité et des dérives sociétales (délinquance, toxicomanie, djihadisme, …), mais un effet du fonctionnement du marché foncier qui, à défaut d’être régulé, reconduit les inégalités en les spatialisant. Même si les diverses dimensions de l’urbain réagissent les unes sur les autres, pour produire la complexité de l’urbanité, l’économie foncière et immobilière n’en pèse pas moins d’un poids spécifique ; le retour du refoulé se manifestant sous les formes de la ségrégation spatiale et des discriminations sociales. C’est aussi relever la contradiction dans laquelle s’enferrent les pouvoirs publics en mettant en avant la ségrégation spatiale sans suffisamment se donner les moyens de lutter contre la spéculation foncière et en se focalisant sur les discriminations tout en évitant d’avoir à affronter les inégalités économiques ; une enquête de la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature (DGALN) du ministère de l’écologie et du développement durable de janvier 2012 n’a-t-elle pas montré que seulement 38% des PLH disposait d’un volet foncier.

La logique qui a présidé à cette évolution, pour implacable qu’elle apparaisse, n’a pourtant rien d’une fatalité. C’est parce que la politique urbaine des années 50-60 n’a pas su prendre en compte dans sa complexité la société urbaine qu’on lui a appliqué l’emplâtre de la politique de la ville à partir des années 80. C’est parce que la politique de la ville a échoué à résorber les écarts de développement, à réduire les inégalités économiques, à promouvoir une culture commune à même de neutraliser les extrémismes religieux qu’on s’est résolu à recourir à une politique de « peuplement » poursuivant un objectif d’équilibre sociodémographique territorial dont l’enjeu est, au minimum, d’éviter que la concentration dans l’espace des handicaps sociaux et situations de précarité ne constitue un facteur aggravant, ne favorise la délinquance ou ne dégénère en manifestations de violence.  Par cela même on croit aussi répondre à une certaine critique sociale qui a dénoncé depuis longtemps les politiques urbaines ayant eu pour résultat de reléguer à la périphérie des villes les populations que leur statut socioéconomique a marginalisé. Ce faisant, la critique sociale, tirant argument du fait que c’est à défaut de savoir résoudre les problèmes qu’on cherche à les diluer dans l’espace avec le vain espoir de les étouffer, pointe l’hypocrisie des politiques de « peuplement ». D’où l’urgence de relancer la politique urbaine, mais une politique urbaine intégratrice, sachant qu’il ne s’agit pas de revenir en arrière en méconnaissant les évolutions, mais de les prendre en compte dans toutes leur complexité.

2.  Le foncier, angle mort du développement urbain

Angle mort, expression de l’impuissance à agir des pouvoirs publics, plutôt que point aveugle dans la mesure où les mises en garde provenant d’organismes les plus divers ne peuvent être ignorées, le foncier est en effet la dimension du développement urbain que l’on répugne à regarder en face pour ne pas avoir à l’affronter. Ce n’est pourtant pas faute de s’imposer avec force aux investisseurs, promoteurs, accédants à la propriété, locataires de logements dits libres, au point de menacer l’équilibre financier de leurs opérations. « Dimension cachée » des montages immobiliers en raison des manipulations auxquelles elle donne lieu, périodiquement dénoncées par les lanceurs d’alertes. 

En reléguant le foncier au second plan, « dimension cachée » de l’urbain, derrière les tensions sociales, les dysfonctionnements de l’emploi et les inégalités culturelles, la politique de la ville s’était condamnée à ne traiter que les symptômes du mal urbain. En dissociant la rénovation urbaine des objectifs de la politique de la ville, la loi Borloo de 2003 l’a coupé de sa finalité pourtant formulable en une équation des plus évidentes : « le projet urbain est un projet social ». Aujourd’hui, à trop mettre l’accent sur le peuplement – le nombre et les catégories – au détriment de ce qui fait société – la qualité des liens de solidarité – on risque de vider la politique de la ville de sa substance. Et avec elle de perdre de vue ce qui fait la spécificité des quartiers dits «prioritaires », leur singularité humaine.

Le projet de Grand Paris Express est à cet égard exemplaire pour les risques de spéculation qu’il représente, susceptibles de bouleverser la carte des prix fonciers de l’agglomération, de provoquer une redistribution spatiale de l’habitat de grande ampleur et, partant, un déplacement de populations dans un chassé croisé non maîtrisé. Comment échapper, dans cette perspective, à la tentation de présenter le projet de programmation et d’animation culturel et artistique de la Société du Grand Paris comme une manière de conjurer ces risques : la culture en contrepoint d’une économie immobilière potentiellement florissante mais déstabilisatrice. Jalonner la ligne d’œuvres artistiques pérennes et nomades, s’appuyer pour la conception de chaque gare sur un « tandem » constitué d’un architecte et d’un artiste, ponctuer le parcours d’évènements culturels est certes une initiative des plus louables mais qui ne peut qu’encourager un mouvement spéculatif difficilement réversible si aucune mesure n’est prise à temps pour l’anticiper et le contrer. C’est la raison pour laquelle, au niveau local, Plaine Commune, érigée en « Territoire de la culture et de la création » par le Contrat de Développement Territorial (CDT) signé le 22 janvier 2014, s’est soucié de prendre les devants en créant la Foncière Commune constituée entre l’Etablissement Public Foncier d’Ile-de-France et la SEM Plaine Commune Développement afin de se donner les moyens de freiner, à défaut de pouvoir enrayer, les tendances à la spéculation que la perspective de grands travaux ne manquera pas de provoquer.

D’une manière générale, il faut bien considérer que les prix du foncier dans les agglomérations ont une fonction sélective contrecarrant la diversification de la population, condition du développement des activités. Les placements dans l’immobilier, improductifs mais indice d’essor économique, en poussant les prix vers le haut, ont pour conséquence de dissuader les actifs les plus créatifs d’investir dans des activités productives, laissant la place aux grands groupes capitalistiques, soutenus par les monopoles financiers, qui étouffent les initiatives individuelles et collectives. Faute d’être régulée, l’activité foncière mesurée à l’aune de la spéculation, confortée par la financiarisation de l’économie, finit par se retrouver victime de son succès, entrainant dans sa chute la crise urbaine. Du moins est-ce le spectacle et la leçon que nous donnent aujourd’hui les Etats-Unis. Anticipation du déclin des métropoles européennes ?

3. Quand la diversité du peuplement et la mixité de l’habitat passe au premier plan des préoccupations

Le ton est d’emblée donné dans l’exposé des motifs de la loi Egalité et Citoyenneté du 27 janvier 2017 : « Agir pour l’égalité et la citoyenneté impose à l’origine d’œuvrer contre les divisions spatiales et sociales qui minent le quotidien. Nous le savons, l’environnement et le cadre de vie influe sur les parcours individuels. Notre action doit permettre de lutter contre la ”ghettoïsation‟ de certains quartiers, ou la formation de poches de pauvreté, qui sont autant de terreau du désespoir. » A cette fin, peut-être l’Etat doit-il encore vaincre ses réticences à constituer des partenariats avec le privé, dans l’esprit d’une véritable économie mixte – condition d’une meilleure articulation de l’urbain avec le social par l’intermédiaire de l’économique et passage obligé de la mixité urbaine –, s’effacer devant le secteur privé dans les quartiers et plus intervenir à l’extérieur. Les dispositions de cette dernière loi, axées sur le problème des attributions de logements sociaux, n’y suffiront pas, encore faudra-t-il assurer l’articulation avec les dispositions de la loi Solidarité et Renouvellement Urbain (SRU) sur la localisation desdits logements ; articulation qu’elle réaffirme, mais sans offrir de moyens supplémentaires afin de lutter contre la spéculation foncière et récupérer les plus-values générées par le marché. C’est pourtant la condition pour que la mixité urbaine et sociale devienne réalité. La variété des fonctions urbaines requise, à l’instar de tout organisme, d’une ville vivante appelle la diversité des profils socioprofessionnels et culturels susceptibles de les exercer.

Le risque pour l’Etat est de céder à nouveau à la tentation de se replier sur ses prérogatives de puissance publique à rebours des mesures prises ces dernières années en faveur de dispositifs permettant d’avoir un effet de levier sur l’initiative privée et d’ouvrir plus largement les QPV sur l’extérieur. Le problème de l’attribution des logements sociaux est certes important, mais à condition de ne pas s’en satisfaire et de se donner plus largement des marges de manœuvre pour attirer promoteurs et investisseurs, seuls à même d’introduire de la mixité dans les quartiers, et d’être en mesure d’offrir des logements abordables aux moins pécunieux en dehors. Ce qui passe par la mise en œuvre d’une stratégie foncière telle que posée par la loi Egalité et Citoyenneté mais avec des moyens à la hauteur des objectifs que la situation requière.

Autant de considérations qui justifieraient le passage d’une politique de « peuplement » à une politique urbaine intégrant les problèmes économiques et sociaux traités actuellement dans le cadre de la politique de la ville.

***

Ce rappel de ce que nous écrivions en 2017 tend à souligner que le mérite du rapport Lagleize est peut-être moins d’avoir innové que d’avoir enfoncé à nouveau le clou sur la question foncière qui hante les politiques, lesquels rechignent à prendre le problème à bras le corps.

La balle, comme on dit, est maintenant dans le camp du gouvernement et des collectivités locales, qui ont, certes, pour l’heure, bien d’autres chats à fouetter ; ce qui ne rend pas la question foncière moins urgente dans la mesure où c’est d’elle que dépend aussi la qualité de notre cadre de vie et des relations sociales.

 Aussi faut-il espérer que ce rapport ne connaisse pas le sort des précédents, qui n’ont suscité guère plus que des réformettes avant d’être enfouis au fond d’un tiroir.

Ne serait-ce d’ailleurs pas parce qu’il le pressentait, que Jean-Luc Lagleize, accompagné de 44 autres députés, a déposé une proposition de loi « visant à réduire le coût du foncier et à augmenter l’offre de logements accessibles aux Français » enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 16 octobre 2019. La proposition de loi reprend les dispositions principales des trois premiers enjeux, à savoir : « Casser l’engrenage de la hausse des prix, libérer plus de foncier et optimiser le foncier disponible ». L’exposé des motifs précise l’objectif : « Lutter contre la spéculation foncière et renforcer le pouvoir des élus locaux est donc impératif pour limiter l’augmentation du prix de vente et permettre à chacun de pouvoir se loger librement, tant en location qu’en accession à la propriété, en zones tendues comme en zones détendues. »


[1] Ce qui n’a toutefois pas empêché notre député de déposer, par anticipation, une proposition de loi allant dans le sens des premiers enjeux, considérés comme prioritaires, définis dans son rapport.

[2] Curieusement, la SCET, qui pourtant anime le réseau des sociétés d’économie mixte d’aménagement, de construction et d’exploitation, ne figure pas parmi les organismes consultés par la mission Lagleize !

[3] Est-ce parce que monsieur Lagleize est député MoDem alors que la loi Egalité et Citoyenneté est une initiative socialiste ?

[4] Depuis, Pierre Veltz dans La France des territoires sous-titré Défis et promesses (mars 2019) s’est attaché à resitué les problèmes urbains dans une perspective d’évolution des territoires prenant indissociablement en compte les villes, grandes et petites, et leur interland.

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Rapport Lagleize sur « La maîtrise du coût du foncier dans les opérations de construction »

Rapport d’étude sur le renouvellement urbain des Quatre mille à La Courneuve, de La Duchère à Lyon et des quartiers Nord de Marseille

Résumé de l’étude sur le renouvellement urbain

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Contact : jeanfran.serre@gmail.com

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