DE LA FRANCE DES METROPOLES A LA METROPOLE FRANCE

Traversée du nord des Landes par l’A63 – Exemple emblématique de conflit entre la technique au service de l’aménagement du territoire et le souci de l’écologie.
Photo Larrousiney / Wikipedia

A propos de La France des territoires, défis et promesses de Pierre Veltz

Alors que le président Macron a ciblé le Rassemblement National (RN) en tant que principal adversaire politique en vue des prochaines élections municipales et que ce dernier par la voie de sa présidente a fait passé la résorption de la fracture territoriale avant la dénonciation de l’immigration ; alors qu’aux assises de l’Association des petites villes de France (APVF) au Pont du Gard le 19 septembre le Premier ministre déclarait que « l’acte II de ce quinquennat est celui des territoires, de tous les territoires et de toutes les communes », sous-entendu grandes et petites, et que  Marine Le Pen lançait le 15 septembre à Fréjus pour sa rentrée politique le mot d’ordre de « démétropolisation » ; alors que la reconquête des territoires ruraux est l’objectif de La République en marche ! (LRM) et que celui du RN est de séduire les habitants des grandes villes, il est plus que jamais opportun de reprendre le fil des réflexions de Pierre Veltz à travers son dernier ouvrage paru en début d’année aux Editions de l’aube afin d’y voir plus clair et fourbir ses armes en vue des futures échéances électorales.

En ouverture, l’auteur rappelle les trois périodes traversées depuis l’après-guerre :

  • Les « trente glorieuses » axées sur l’ « aménagement du territoire », conçu et promu des sommets de l’Etat en faveur d’une distribution équilibrée de la richesse nationale entre les territoires, dont les métropoles régionales seraient le moteur du développement.
  • Les années 80  et 90 qui, face à l’épuisement d’un modèle de croissance centralisé, mettaient l’accent sur le développement local avec en point d’orgue la création des pôles de compétitivité à l’orée des années 2000.
  • Les deux dernières décennies, de plus en plus tiraillées entre systèmes centralisés et systèmes distribués, et marquées par la montée en puissance des initiatives individuelles et des valeurs d’autonomie et de proximité.

Or, les conséquences de ces évolutions se font sentir à trois niveaux. Sur le plan économique, le nouveau modèle de développement est centré sur les usages et services donnant la priorité à l’individu et à la mobilité ; sur le plan spatial le déterminisme géographique est battu en brèche au profit de dynamiques territoriales cherchant moins à s’appuyer sur des « locomotives » ayant un effet d’entrainement que sur des relations de complémentarité horizontales entre territoires. Sur le plan politique, enfin, on assiste au rejet de l’opposition entre « métropoles élitistes » et « périphéries populaires », comme si les inégalités géographiques  reflétaient des inégalités économiques et sociales  alors que « les grandes concentrations de pauvreté sont dans les villes, et d’abord en région parisienne » note l’auteur.

Les défis qui résultent de cet état des lieux : fragmentation territoriale doublée de ségrégation sociale, d’une part, polarisation autour de métropoles à tendances hégémoniques, d’autre part, sont de trois espèces. Si la domination de l’économie de la connaissance, fondée sur « les idées, les institutions, la population et le capital humain » n’est pas contestable, en revanche la « désindustrialisation » est rien moins qu’évidente pour l’auteur vu que la croissance continue de reposer très largement, en France comme ailleurs, du moins dans les économies développées et même émergentes, sur la production manufacturière. Raison pour laquelle, loin de qualifier la société contemporaine de postindustrielle comme certains, il relève au contraire son caractère hyper-industriel, mettant l’accent sur « la mutation de fond qui est la convergence entre l’industrie, les services et le numérique ». Convergence qui s’exprime dans les deux sens puisque d’un côté « les services adoptent de plus en plus les méthodes de l’industrie » et que de l’autre « l’industrie consomme de plus en plus de services ». Or, observe l’auteur, si cette économie hyper-industrielle est plus intensive en capital avec la poussée de l’automatisation, en contrepartie la dimension relationnelle y est devenue prégnante au point que « les régions qui gagnent sont celles qui présentent un haut niveau de coopération ».

Sans surprise, le deuxième défi est celui de la soutenabilité écologique. D’une part, « l’ économie des fonctionnalités » et son corollaire, « la dématérialisation », ne compensent pas les conséquences de l’augmentation générale de la production, d’autre part, la numérisation n’est pas sans avoir un impact de plus en plus grand sur la consommation  en énergies.

Quant à la dimension sociale des mutations technologiques, elle n’est pas moins évidente, tant les conséquences sur l’emploi de l’essor des services et de la robotisation sont incertaines ;  sachant que, quoi qu’il en soit, on n’échappe pas à la tendance à la bipolarisation des qualifications qui ne cesse de s’accentuer.

Le « fond du tableau » est ambivalent : « Moins d’inégalité entre régions ou grand territoires, plus d’inégalité au sein des métropoles et des territoires locaux. » Si, en France, les inégalités entre territoires sont moindres que dans les pays voisins, elles tendent, en revanche, à s’accroitre au sein des territoires les plus densément urbanisés.

Alors, faut-il s’en prendre à la mondialisation ? Ne faisons-nous pas, depuis la crise financière de 2008, le constat d’une « démondialisation » assortie d’une relocalisation des entreprises ? C’est que le phénomène de « globalisation », dont on se gargarise, est à repenser dans la mesure où on assiste actuellement à la « rétractation des chaines de valeur passant de l’échelle mondiale à l’échelle continentale » du fait de la tendance à se rapprocher des marchés pour des raisons logistiques. D’où le concept de « globalisation distribuée », proposé par l’auteur, qui articule hiérarchisation des unités de production et circulation horizontal des composants de produits industriels.

Le fait marquant des deux dernières décennies du précédent millénaire et des deux premières du présent est le passage progressif d’une économie subordonnée aux contraintes de la géographie à une économie tributaire de la mobilité des facteurs de production : capital et travail, le développement économique impliquant de plus en plus la circulation des personnes. « Pour autant, prévient notre auteur, ce serait une erreur d’identifier la croissance de la mobilité avec l’avènement d’un brassage social ou culturel accru. […] Le grand paradoxe est là : dans notre monde hyper-connecté, la logique de l’entre-soi est plus puissante que jamais. Les affinités électives dominent. » Il n’empêche, du fait de cette émancipation de l’économie, à la fois de la géographie physique et des frontières de la géopolitique, « nos liens sociaux sont choisis plutôt que subis ». Et, donc, insiste Pierre Veltz, « pour un petit pays comme la France , cela veut dire qu’il est crucial de figurer sur le circuit des talents mondiaux, et donc d’adopter une politique ouverte d’immigration, de renforcer plutôt que de réduire les occasions de métissages culturels ».

Qu’en est-il justement de la situation de la France au regard de ces évolutions à l’échelle mondiale. Si « tertiarisation, féminisation et montée en qualification » caractérise bien la situation française, si globalement on assiste à une homogénéisation de la société sur les acquis des « Trente glorieuses », qui ont permis de réduire les inégalités entre territoires, si depuis les années 90 le dynamisme des métropoles de province a contribué à atténuer le déséquilibre avec la région capitale, ce n’est pas sans que les inégalités se creusent au sein même des métropoles. « En huit ans, constate Pierre Veltz, la proportion de ménages pauvres a augmenté deux fois plus vite dans le Grand Paris qu’en moyenne française (hors DOM) ».  Et, notre auteur de relativiser les analyses – d’ailleurs en partie opposées – des géographes Christophe Guilluy (La France périphérique, 2014) et Jacques Lévy (Réinventer la France, 2013) dont nous avons déjà rendu compte ; à savoir la « théorie des deux France » tendant à opposer la « France intégrée des métropoles » à la « France périphérique », tentée par le vote du Front national, d’une part, et la vision d’une France urbaine organisée en réseau étouffant dans ses raies la France rurale, d’autre part. Le diagnostic de notre auteur est plus nuancé, qui dénonce dans les deux cas un « glissement incontrôlé de la sociologie à la géographie ». L’erreur provient d’une lecture unilatérale des statistiques : soit on raisonne en termes  de pourcentages sans tenir compte des chiffres absolus, soit inversement on se base exclusivement sur des données brutes en écartant les données relatives, et cela en fonction de ce que l’on cherche à démontrer. Tous les territoires métropolitains sont, en effet, loin de connaitre les mêmes trajectoires ascendantes, et nombreux sont les territoires de la périphérie dont le dynamisme ferait envie aux métropoles. Les statistiques le démontrent : « … les inégalités les plus fortes ne sont pas celles qui opposent les métropoles et le reste, mais celles qui traversent ces divers territoires, et surtout les grandes villes ». A telle enseigne qu’ « en nombre absolu, les plus pauvres restent massivement regroupés dans les grandes villes, et notamment en Ile-de-France. 77% des pauvres vivent dans les grands pôles urbains, et non dans la France périphérique ».

L’opposition de la France urbaine à la France rurale n’est pas moins à nuancer : si les grandes villes, et la capitale au premier chef, accueillent bien les plus riches, « l’écart moyen de revenu disponible entre les zones denses et les zones peu denses est désormais faible […] ». Hors banlieue proche, précise P. Veltz, ce sont les couronnes des grands pôles urbains qui gagnent le plus en population et dont le revenu médian est le plus élevé.

Face à ce constat, aboutissement d’une évolution dont on perçoit mieux le sens sans pouvoir préjuger du sort que réserve l’avenir, quelle trajectoire imaginer pour la France assurant une meilleure maîtrise de son développement dans un monde en mutation ?

Le passage des « Trente glorieuses » au monde d’aujourd’hui a révélé des tensions résultant du fait que les gagnants du miracle économique de l’après-guerre sont de nos jours bien souvent les perdants des bouleversements technologiques qui ont affecté l’économie contemporaine depuis la fin du deuxième millénaire : robotisation, numérisation, impact écologique des consommations énergétiques, réchauffement climatique…

Les régulations susceptibles de répondre à ces tensions sont de deux sortes :

  • celles qui passent par le comportement des individus : les mobilités géographiques et professionnelles ;
  • celles qui transitent par la collectivité : les processus de redistribution entre catégories sociales et territoires.

A cet égard, le « macronisme » privilégie l’empowerment, qui dérive de la première catégorie : « l’idée est de donner aux gens en difficulté plus de moyens pour s’en sortir, en évitant les effets de trappe de l’assistance. » Autrement dit, il s’agirait de « raisonner en termes d’égalité des opportunités plus que d’égalité des positions, et de valorisation des capabilités », pour reprendre la terminologie d’Amartya Sen dans son ouvrage : Development as Freedom.

Mais cela n’ira pas s’en s’appuyer sur un modèle de développement intégrant deux tendances contemporaines de prime abord antagonistes, à savoir la prévalence de systèmes collectifs fondés sur « la création et le partage de données », d’une part, l’individualisation des comportements tant au stade de la consommation qu’à celui de la production, d’autre part. Intégration qui passe par l’hybridation de « dispositifs matériels et de services correspondants », avec cet effet positif que « la convergence entre services et industries est aussi un facteur de lien : car les premiers sont plutôt urbains, et les usines sont souvent périphériques ».

En conséquence, Pierre Veltz est conduit à plaider pour la promotion d’une « métropole appelée France », en rupture – à moins que ce ne soit un aboutissement (?) – avec la politique des  métropoles : celle des « métropoles d’équilibre » des années 60 de la DATAR visant une déconcentration économique, celle des « métropoles de la mondialisation » visant, depuis les années 80, une centralisation politique autour des sièges sociaux des grandes entreprises et de la Recherche & Développement (R&D). De sorte qu’on s’est retrouvé en présence de la superposition de deux systèmes identifiés en 1994 par Félix Damette (La France en villes) : « Un système national extrêmement intégré autour du hub parisien, et, sur ce fond, des systèmes locaux dont la structuration est très variée et qui portent les traces d’une histoire politique et économique parfois ancienne. » Ceci, avant que la crise financière de 2008 n’ait provoqué la revanche des métropoles provinciales sur la capitale, dont la prédominance ne s’est toutefois pas démentie pour autant.

Aussi, pour notre auteur, tirant les conclusions des retournements de conjoncture et des évolutions structurelles, conviendrait-il de contrebalancer un modèle de développement structuré hiérarchiquement autour de pôles par une dynamique de coopérations horizontales entre métropoles solidaires de leurs interlands. Tel serait l’enjeu du passage d’une économie en termes d’échelles à une économie en termes de réseaux reposant sur des flux de matière, d’énergie, d’informations, de données, de décisions… ascendants ou descendants en fonction du degré de spécialisation ou du niveau de compétence atteint. C’est ainsi que « la nouvelle économie, mixant intimement services et biens, sera centrée sur l’individu mais appuyée sur des systèmes collectifs fortement territorialisés ». 

Contre les habitudes de pensée binaires, il faut cesser d’opposer Paris à la province, les territoires aux gens, les métropoles aux villes moyennes et petites, les centres-villes aux banlieues, l’urbain à l’espace rural pour, enfin, percevoir la France au bon niveau « comme espace continu offrant des opportunités multiples et variées ». Sachant que « le phénomène mondial le plus inquiétant est sans doute le découplage croissant entre les grands centres urbains et leur arrière-pays de proximité ». Face à la manie du zoning, Pierre Veltz nous avertit : aucun découpage n’est pertinent. Priorité, donc, aux relations entre unités de production et entre territoires. Sans oublier, à l’encontre de la tendance bien française à survaloriser la dimension politico-administrative, que « ce sont les forces et la créativité de la société dite civile qui portent, et porteront de plus en plus, les transformations de notre monde. »

***

Dans une note confidentielle de juin 20018 adressée à l’Elysée les économistes Philippe Aghion, Philippe Martin et Jean Pisani-Ferry relevaient que « L’enjeu profond de l’affaire est moins le positionnement droite/gauche que la perception de la finalité et de l’équité de l’action réformatrice. Le risque est que l’ambition transformatrice initiale soit rabattue sur un programme classique de réformes structurelles favorables aux plus aisés. »

Quatre mois plus tard le mouvement des « gilets jaunes », prenant prétexte de l’augmentation du prix du carburant résultant de la hausse de la Taxe Intérieure de Consommation sur les Produits Energétiques  (TICPE),  défiait l’ambition émancipatrice du programme présidentiel. Dès octobre, ils ont commencé à tirer des coups de semonce dont les multiples échos se sont perdus dans le bruit et la fureur de leurs débordements malencontreusement et involontairement associés à ceux des Black Blocs.

Quoi qu’ils en disent, le gouvernement n’en a pas moins entendu leurs revendications et tiré des leçons de méthode. L’avenir dira si l’infléchissement de la politique économique engagée, assortie de la volonté d’en débattre et de renouer avec les corps intermédiaires, portera ses fruits dans le sens d’une meilleure prise en compte en amont des problèmes sociaux, sachant que le redressement économique de la France, pour prioritaire qu’il soit ne saurait faire litière des inégalités sociales par trop flagrantes, qui, non seulement risquent d’entraver le développement de notre économie mais portent atteinte à la cohésion nationale.

La note – prémonitoire – des trois économistes prévenait que « le président de la République doit parler de la question des inégalités et ne pas laisser ce débat à ses adversaires ». Elle reconnaissait qu’en certaines matières, comme l’éducation, « le message sur les inégalités d’accès a été entendu avec le dédoublement des classes de CP », mais que dans d’autres, dont celle des inégalités territoriales, il n’était pas passé. Encore faudrait-il savoir de quoi il s’agit quand on parle d’égalité. Or, loin de l’égalitarisme prôné par une certaine extrême gauche, c’est à une « égalité des possibles » que se référait le trio d’économistes que nous avons cité.

C’est sur ce point que l’on peut rejoindre Pierre Veltz lorsqu’il parle de la « métropole France ». L’égalité des possibles en matière territoriale doit certes tenir compte des contraintes de la géographie, mais également du poids des traditions. Si l’impératif d’intégration doit l’emporter sur le découpage territorial, l’attachement des gens au terroir ne doit pas être minimisé. Il n’empêche que la revendication d’une égalité doit être conciliable avec les impératifs d’une croissance raisonnée à même de faire face aux défis de la mondialisation. C’était l’enjeu de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 (acte III de la décentralisation). Constatant qu’en l’état, la charpente urbaine de la France privilégie les relations entre métropoles au détriment de celles avec leur arrière-pays, dont la fonction de réserve de main-d’œuvre et le rôle en matière d’équilibre écologique sont sous-estimés, tendance entérinée, sinon encouragée, par la loi MAPTAM et ses deux rejetons que sont la Loi Notre[1] du 7 aout 2015 et celle relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain du 28 février 2017, Pierre Veltz plaide pour une revalorisation de ces espaces interstitiels, grands oubliés de l’acte III de la décentralisation, et insiste sur l’importance des « interdépendances et des synergies qui relient les territoires ».

On a relevé que si le mouvement des « gilets jaunes » était le symptôme du malaise d’une France laissée pour compte il s’en fallait de beaucoup qu’ils soient représentatifs d’une France à la peine. A preuve son absence d’écho dans les grands ensembles en difficulté. Si le problème de ces enclaves urbaines est celui de leur marginalisation – de moins en moins physique, mais toujours économique et sociale – celui du mouvement des « gilets jaunes » est de ne pas avoir de territoire de référence, d’où l’occupation des ronds-points.

Ce qui nous ramène à nouveau à la problématique soulevée par Pierre Veltz, celle des territoires et de leur structuration autour des métropoles, point d’autant plus sensible que si le fond du problème est bien celui des inégalités économiques et sociales, la question demeure de savoir dans quelle mesure les fractures territoriales ne se contentant pas de refléter ces inégalités les accentueraient. C’est tout l’enjeu d’une politique de peuplement[2]  que de concilier les impératifs – économiques – de mobilité et – sociaux – de mixité avec la liberté de choisir son habitat, son environnement et son voisinage. Mais c’est aussi la démonstration qu’une politique économique et sociale ne saurait faire abstraction d’une politique des territoires urbains, périurbains et ruraux, indissociablement liés. Etant précisé, comme l’a exprimé fort justement Veltz, qu’il s’agit pour les grandes villes, moins d’être des « locomotives » trainant derrières elles, comme un fardeau, des territoires soumis, voire passifs, que de servir de « pôles d’appui » sur lesquels ces territoires peuvent assurer, au sens premier du terme, leur développement.

A Souillac, en janvier 2019, Emmanuel Macron a, dans le cadre du grand débat, devant quelque 600 maires, déclaré que s’il ne reviendrait pas sur les principes et les grandes lignes posés par la loi Notre de 2015, il était prêt à la retoucher pour assouplir les transferts de compétences entre collectivités locales et améliorer la représentation des petites communes. En attendant au moins trois dispositions ont été prises visant, sinon à résorber, du moins à atténuer la fracture territoriale :

  • Le 22 novembre 2018 le Premier ministre lançait le Programme national Territoires d’Industrie, dispositif décentralisé piloté par les régions et ayant pour but de répondre aux principaux enjeux de développement des territoires fragiles « notamment en matière d’attractivité, d’innovation, de recrutement ou encore de simplification » (Communiqué de presse du 24 septembre 2019 informant de la labellisation de 144 territoires, dont 85% engagés dans une démarche de réindustrialisation).
  • Le 9 juillet 2019 était promulguée la loi portant création de l’Agence nationale de la cohésion des territoires regroupant trois entités : le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), l’Etablissement public national d’aménagement et de restructuration des espaces commerciaux (EPARECA) et, pour certains de ses services, l’Agence du numérique, avec pour vocation de « conseiller et soutenir les collectivités territoriales et leurs groupements dans la conception, la définition et la mise en œuvre de leurs projets en tenant compte des particularités, des atouts et des besoins de chaque territoire ».
  • Enfin, le 20 septembre dernier le Premier ministre présentait devant l’Association des maires ruraux de France un plan d’action en faveur des territoires ruraux (1/3 de la population française). L’objectif est de réduire les inégalités territoriales en soutenant les petites centralités, en aidant le commerce de proximité, en maintenant les services publics indispensables, en créant des lieux de convivialité, en favorisant l’accès à l’éducation, la culture, le numérique, la santé. C’est sur ces bases qu’une nouvelle génération de contrats de ruralité enrichis est annoncée pour le second semestre 2020.

Toutes mesures qui vont dans le bon sens en attendant une réforme institutionnelle – une de plus diront les mauvaises langues – mais qui devrait avoir pour objectif, à la différence des précédentes, de simplifier le mille-feuille territorial, de le rendre enfin lisible aux citoyens pour l’exercice de la démocratie, de l’assortir de mesures de fiscalité locale et budgétaires adaptées aux mutations économiques, et surtout, au-delà d’incitations contractuelles, de permettre la structuration d’une « métropole France » selon les vœux de Pierre Veltz. Une métropole France qui, croisant les trajectoires personnelles avec celles des territoires, se donnerait les moyens d’en finir avec l’accumulation des fractures  économiques, sociales et spatiales, frein au développement, pour ne plus laisser subsister que ces interstices entre territoires et cultures différenciés, ô combien propices à la créativité et à l’innovation.

« Nouvelle frontière » à l’horizon d’une politique spatiale d’envergure à l’échelle nationale, qui ne pourra éviter toutefois de reposer le problème des relations à la capitale après délimitation d’un périmètre d’agglomération et d’une gouvernance cohérents avec son poids économique et sa vocation de métropole qui compte à l’international.   


[1] Loi sur la Nouvelle Organisation Territoriale de la République.

[2] Cf. loi relative à l’égalité et la citoyenneté du 27 janvier 2017.


Contact : serre-jean-francois@orange.fr

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