Chères lectrices, chers lecteurs
Après plus de six mois, le président de la République sort de son silence sur ce qu’il est convenu d’appeler « les quartiers » au risque de paraitre, tel Janus, comme ayant alternativement – et non « en même temps » – une double face : celle d’un président des riches et celle d’un président des défavorisés « assignés en résidence » dans ces quartiers relégués à la périphérie des villes, qui, parfois, n’osent même plus dire leur nom.
En appelant à la « mobilisation générale » de « toute la nation » selon un « plan de bataille » engageant « tout le gouvernement » en faveur de « l’émancipation » et du « retour du droit commun » dans lesdits quartiers, l’ambition n’en est pas moins généreuse, mais pose une série d’interrogations :
1) Dans quelle mesure s’inscrit-on toujours dans la loi de Programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 qui avait engagé un rééquilibrage entre rénovation urbaine et action sociale ?
2) Que signifie, dans ce cadre, le retour de l’ex-ministre de la ville J.-L. Borloo, partisan de la thérapie de choc en matière de rénovation ?
3) Que devient dans cette perspective la réorientation de la politique de peuplement engagée par le gouvernement Valls suite aux attentats de 2015 ?
4) Comment mettre les gens en situation de mobilité sans qu’ils perdent pour autant leurs repères, indissociables de la structuration des identités ?
5) Ce que l’on appelle, peut-être improprement, « radicalisation » ne serait-il pas, plutôt que la conséquence de la « démission de la République », le symptôme de la perte de sens de la vie en société, qui doit amener les institutions à se remettre en cause pour donner du contenu à la laïcité, compatible avec la liberté de conscience inscrite dans la Déclaration des Droits de l’Homme ?
6) Au-delà d’une série de mesures concrètes à court terme, bienvenues, qu’en est-il fondamentalement du « changement de méthode » annoncé ?
« Je veux que le visage de nos quartiers aient changé à la fin du quinquennat, a dit le président de la République, non pas parce qu’on aura atteint du chiffre mais parce qu’on aura réussi la rénovation morale. Le défi de civilisation se joue dans les quartiers. Je ne veux pas tant proposer des outils et des mesures que construire ensemble pour donner aux villes des résultats. C’est une fierté. Les habitants de la ville doivent être considérés comme des habitants de la République, des citoyens à part entière. »
On ne peut qu’approuver l’exigence d’une évaluation fondée sur des éléments qualitatifs, affranchie de la dictature des chiffres ; ce qui pose une ultime question : celle de l’ « articulation de l’urbain et du social » dans une politique de rénovation visant délibérément l’intégration dans la ville et la réduction des fractures sociales, sans tabou ; ce qui n’ira pas sans un infléchissement, voire un renversement, des approches esquissé par le président le 14 novembre dernier à Tourcoing, non plus sans que soit revue la part des dotations affectées au social par rapport à celles qui le sont à l’urbain, sachant que l’accompagnement social de la rénovation urbaine sera d’autant moins requis et plus efficace que celle-ci se sera pliée aux besoins et aspirations de la société locale, émancipée (inversion des priorités : la société urbaine d’abord).
Répondre à cette ultime question, c’est aussi répondre aux préoccupations des acteurs de la politique de la ville des trois sites de rénovation/renouvellement urbain, objet de notre enquête : les 4000 de La Courneuve, Lyon-La Duchère, les quartiers Nord de Marseille, dont nous poursuivons aujourd’hui l’exposé synthétique, avant de se risquer à interpréter – avec une part de subjectivité inévitable – les propos recueillis auprès d’une centaine d’acteurs, habitants compris.
Bonne lecture.
***
5. A la charnière de la rénovation urbaine et du renouveau social
Pour Christian Devillers, l’architecte-urbaniste de Malpassé dans les quartiers nord de Marseille, l’articulation de l’urbain avec le social se joue dans l’accompagnement du relogement qui précède les démolitions. Lesquelles peuvent être motivées par des considérations tenant à l’état des bâtiments et des logements, urbanistiques ou sociales. Selon les situations, mais aussi les idéologies, les positions varient, accordant plus ou moins de poids à l’un ou l’autre de ces motifs.
Secteur Nord des 4000
A l’arrière fond, la barre Robespierre destinée à la démolition
a) Le traumatisme des démolitions
« On ne peut plus parler de démolition, car les règles actuelles de tri des matériaux nécessitent des phases successives d’intervention, d’où le terme de déconstruction », écrit Bernard Paris, l’urbaniste de la rénovation de La Duchère[1]. La cause est entendue pour le sens technique, mais il est une autre raison, programmatique, de substituer le terme de déconstruction à celui de démolition. Replacée dans le cadre d’un projet de renouvellement urbain, c’est bien, en effet, à de la déconstruction qu’on a affaire, dans le sens positif du terme, préalable à la reconstruction dans une perspective d’ensemble. Si la démolition s’applique à l’immeuble, elle n’en est pas moins solidaire de la restructuration du quartier pris dans sa globalité. C’est la position défendue par Bernard Paurd – un des premiers urbanistes étant intervenus sur la rénovation des 4000 de La Courneuve – étayée sur le souci de fonder la reconstruction sur les traces que les structures du passé nous ont léguées.
Le nouveau règlement de l’ANRU du 16 juillet 2015 stipule : « En fonction des caractéristiques propres des quartiers, les démolitions constituent souvent une réponse pertinente et indispensable pour ouvrir l’espace urbain et lui rendre un potentiel de renouvellement. Les modalités de financement des démolitions doivent être incitatives, tout en évitant les effets d’aubaine […]». En contrepartie : « La pertinence des réhabilitations proposées sera appréciée au regard de la globalité du projet et notamment du volume des démolitions prévu par ailleurs et de la capacité de la requalification à contribuer à la transformation du quartier […]. » Prudente, la formule n’en met pas moins l’accent sur l’enjeu que constituent les démolitions pour une rénovation urbaine conséquente. Conséquente dans ses modalités et les résultats qu’on en attend pour une transformation significative des quartiers : la composition et la forme urbaine, en un mot l’urbanisme, commanderaient le reste, à savoir la cohésion de cette société urbaine, dont la diversité, comme les deux faces de Janus, serait un avantage autant qu’un risque à peser soigneusement. La paix sociale serait à ce prix.
La question des démolitions, commune aux trois sites, taraude les acteurs comme les commentateurs. Nous avons vu que les positions divergent à ce sujet. Pour Gérard Collomb, le maire de Lyon, les démolitions nécessaires à ses yeux ne sont pas négociables : « C’est une politique fondamentale si l’on ne veut pas de ghettos dans l’agglomération. »[2] Gilles Poux, maire de La Courneuve est plus nuancé. S’exprimant sur les premières réhabilitations réalisées sur les 4000 il déclare : « Force est de constater que ces lourdes réhabilitations n’ont pas changé fondamentalement les conditions de vie et n’ont pas permis d’enclencher une mécanique durable. […] Le choix de la démolition n’est pas pour autant une solution de facilité : socialement et humainement, c’est beaucoup plus lourd qu’une réhabilitation. » Evoquant plus loin la question sociale, il explique : « Le travail social a permis d’épurer des situations de dettes, de remettre les gens sur les rails et de leur donner accès à des droits. […] Parallèlement à tout ce travail humain et social, il faut compter sur le réaménagement urbain pour transformer le quartier. […] Et si pour continuer dans cette dynamique d’aménagement, se repose la question de la démolition, nous opterons pour cette solution. Mais nous ne la choisirons que dans l’optique d’une reconstruction de la ville et de l’introduction d’une mixité urbaine. La démolition est, en effet, à utiliser avec beaucoup de parcimonie. Il ne s’agit surtout pas de penser qu’on va ainsi se débarrasser d’un problème. Il faut être convaincu que, face à des conditions de vie devenues insupportables pour les habitants, il n’y a pas d’autre alternative »[3]. Commentaire d’Agnès Berland-Berthon : « La démolition était préconisée à La Courneuve au non du droit à la ville, la réhabilitation l’était par l’Etat au nom du droit au logement »[4]. Etait, car depuis les positions des uns et des autres sont beaucoup moins tranchées. Entre préalable urbain et préoccupations sociales, la démolition interroge toujours.
b) Des stratégies de peuplement ambivalentes
Les orientations du gouvernement faisant suite aux tragiques évènements des deux dernières années, posent dans de nouveaux termes la question du peuplement, qui est au cœur du renouvellement urbain.
En schématisant, au risque d’être caricatural, on peut, à cet égard, distinguer deux stratégies :
La première, celle pour laquelle le gouvernement a finalement opté, sous la pression des évènements, consiste à crever l’abcès des îlots de pauvreté et de précarité en cherchant à disperser les populations les plus fragiles, avec l’espoir qu’elles bénéficieront de la cohabitation avec les classes moyennes, ce qui implique d’être suffisamment convaincant pour persuader les premières d’être déplacées et les secondes de venir s’installer dans les quartiers rénovés.
C’est la stratégie qui a été adoptée à Lyon, anticipant ce que le gouvernement actuel cherche à généraliser et mettre en œuvre : la recherche d’un équilibre social à l’échelle de l’agglomération ; sachant que cette option de diversification assumée n’est pas sans risque, celui d’une déstabilisation des populations localement ancrées. On en a vu les conséquences à La Duchère, au début de la rénovation, avant que le tir ne soit rectifié. D’où l’importance des actions d’accompagnement social et de promotion culturelle pour amortir le choc constitué par les démolitions et déplacements de populations qu’elles entrainent inévitablement.
Mais c’est une position difficilement défendable pour La Courneuve, dont les logements sociaux représentent 52% du parc total, alors que les demandes sont de quelque 2 600, dont 11,5% de plus de 3 ans. Rappelons que 65% du territoire de Plaine Commune est classé en quartier prioritaire. L’application à La Courneuve du principe de limitation de construction de logements sociaux dans les quartiers prioritaires, posé par le Comité interministériel du 6 mars 2015, entraverait la capacité de la commune à répondre à la demande. Ce qui est inenvisageable pour le maire qui, après avoir fait le constat que sa ville assurait une fonction de sas pour les moins favorisés toujours remplacés par des plus défavorisés, souhaite stabiliser la population. Objectif, dont la réalisation dépend de l’attractivité de la ville, sachant qu’il faut compter avec la rémanence des images avec laquelle la réalité lutte à armes inégales. D’où la position très ferme qu’il a exprimé devant nous de répondre en priorité à la demande tout en se donnant les moyens de favoriser les parcours résidentiels et d’accueillir les nouveaux arrivants dans un cadre de vie rénové. Stratégie volontariste faisant passer la satisfaction des besoins de la population en place et la promotion sociale par un accompagnement adapté avant la diversification du peuplement. Politique soucieuse de stabiliser des populations insérées dans un environnement dont le qualificatif de durable ne sera pas un vain mot à condition de pouvoir compter sur le développement promis par le Grand Paris.
Si, en fait, les deux stratégies paraissent s’opposer idéologiquement, elles pourraient bien se compléter dans la pratique en fonction de l’évolution des situations locales sur la base de compromis équilibrés corrigeant des disparités, sociales et urbaines, par trop flagrantes.
La stratégie découlant de la situation des quartiers Nord de Marseille est, à cet égard, beaucoup plus délicate à interpréter. Il eu fallut entendre la position de la ville sur le sujet, malheureusement nous n’avons pas réussi à convaincre l’élue en charge de ces question, présidente de surcroit des deux GIP de l’intérêt de nous accorder un entretien. Nous en sommes réduits à porter un jugement intuitif avec le risque de subjectivité qu’il comporte inévitablement. Nous le regrettons d’autant plus que nous sommes en présence d’une zone que nous qualifierons de grise sans attribuer à cette qualification de caractère péjoratif. Zone grise en ce sens qu’elle laisse ouverte toutes les issues d’un renouvellement, toutes les alternatives, toutes les expériences que son inachèvement permet encore, mais qui comporte toutefois un risque, celui de cumuler les fractures urbaines et sociales avec les retards de développement.
La compétence des techniciens, leur engagement sans faille, le soutien de l’Etat ne suffiront pas à sortir les quartiers Nord de leur isolement et à éviter la tentation d’un repli sur un empowerment radical générateur d’un communautarisme mortifère, fragmenté à l’image de l’hétérogénéité du tissu urbain. Il y faudra encore une volonté politique adossée sur les forces vives de la région et un centre-ville fort. L’avenir des quartiers Nord, coupés du centre, lui-même déserté par la bourgeoisie marseillaise, ne dépend-il pas, dès lors, d’une réaction salutaire qui pourrait provenir d’une métropole en gestation ?
Les quartiers Nord de Marseille : zone grise par ses incertitudes, mais non sans promesses d’avenir.
6. L’avenir encore incertain de la métropolisation
Si l’avenir de la politique de la ville dépend de l’Etat, celui du renouvellement urbain sera durablement affecté par l’organisation des métropoles. Les métropoles de Lyon, d’Aix-Marseille-Provence et du Grand Paris ont la particularité d’avoir été dotées par la Loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 d’un statut dérogatoire.
Le cas de Lyon est à la fois le plus simple, le plus intégré et le plus avancé. La métropole de Lyon a été créée officiellement le 1er janvier 2015, année au cours de laquelle l’organisation de ses services a été mise en place. Sa particularité est de regrouper les compétences antérieurement dévolues respectivement à la communauté urbaine du Grand Lyon et au département à l’intérieur du périmètre de l’agglomération. Dans ce nouveau cadre, les compétences aménagement, dont la rénovation urbaine, et politique de la ville sont réunies. En conséquence de quoi, la Mission Duchère qui pilote le projet de renouvellement urbain est rattachée aux directions générales adjointes en charge de l’urbanisme et de la Métropole et de la ville.
La Métropole du Grand Paris (MGP) est entrée en vigueur le 1er janvier 2016. Etablissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI) à fiscalité propre elle regroupe les Etablissements Publics Territoriaux (EPT), dont Plaine Commune, qui héritent des compétences des anciennes intercommunalités dans des conditions de transfert et de délais spécifiques. Mais à la différence des communautés d’agglomération, les EPT sont dépourvus de fiscalité propre. Aux termes de la loi, ils bénéficient des attributions de la politique de la ville ; les compétences aménagement, dont la rénovation urbaine, ainsi que politique locale de l’habitat étant partagées avec la MGP en fonction de l’intérêt communautaire défini à la majorité qualifiée des 2/3, à l’initiative de la métropole, dans le délai de deux ans suivant sa création, soit avant le 1er janvier 2018. La compétence des actions sociales étant également partagées, mais en fonction de l’intérêt territorial, défini dans les mêmes conditions de majorité et de délai, cette fois à l’initiative des EPT.
Sur le plan financier, après une période transitoire s’achevant au 31 décembre 2020 durant laquelle les EPT percevront la cotisation foncière des entreprises, l’ensemble de la fiscalité économique (contribution sur la valeur ajoutée et cotisation foncière des entreprises) sera perçue par la métropole, les EPT étant financés par les contributions des communes membres.
Il faudra, par suite, encore attendre pour que l’organisation territoriale et les dispositions financières de la métropolisation soient stabilisées, laissant pour le moment subsister des incertitudes sur l’exercice des compétences en matière d’habitat, d’aménagement et de politique de la ville.
La Métropole d’Aix-Marseille-Provence (MAMP) constitue un troisième cas de figure. En superficie c’est la plus grande des métropoles avec 3 173 km² et la deuxième après le Grand Paris en termes de population avec 1,8 millions d’habitants. Regroupant 6 intercommunalités et 92 communes, sa création est considérée comme une mesure de simplification. A la différence de la Métropole de Lyon, les compétences du département sont inchangées et à la différence des Etablissements Publics du Grand Paris, les Conseils de Territoire, qui exercent leurs compétences dans les territoires correspondant aux anciennes intercommunalités et délimités par décret en Conseil d’Etat n’ont pas la qualité de personnes morales.
La métropole hérite au 1er janvier 2016 des compétences de la communauté urbaine de Marseille-Provence-Métropole, et le Conseil de Territoire, qui se substitue à cette dernière, des compétences obligatoirement délégables, et ce jusqu’au 1er janvier 2020, soit : l’aménagement, dont la rénovation urbaine, l’habitat et la politique de la ville. A partir du 1er janvier 2020, elle décidera des compétences déléguées aux Conseils de Territoire. En outre, à compter du 1er janvier 2017 la métropole exercera les compétences transférées par le Conseil départemental. C’est pour préparer cette transition que la Mission Interministérielle pour le projet métropolitain a élaboré des documents thématiques à la dénomination très suggestive d’Interpellations stratégiques.
Sur le plan financier, compte tenu des disparités entre collectivités (MPM avait le plus faible potentiel fiscal de l’aire métropolitaine : 412,8 €/habitant contre 2 212,4 pour le SAN Ouest-Provence), un pacte de gouvernance financier et fiscal a été adopté le 30 juin 2016 prévoyant un lissage de la fiscalité locale sur 12 ans.
Le pacte de sécurité et de cohésion sociale de novembre 2013 fixait trois priorités : l’éducation et la jeunesse, le cadre de vie et les services publics dans les quartiers, l’emploi et l’insertion professionnelle. Pour sa mise en œuvre l’Etat s’engageait à allouer chaque année 37 M d’€ supplémentaires, dont 5 millions pour financer une centaine projets d’amélioration du cadre de vie et d’équipements dans les quartiers prioritaires. Après avoir indiqué que les crédits politique de la ville avaient augmenté de 2,7% M d’€ entre 2012 et 2015 pour atteindre 11,5 M d’€, le Comité interministériel d’Aix-Marseille-Provence du 29 mai 2015 a annoncé un renforcement et une amplification, au bénéfice des territoires de la métropole, des mesures prises, assorties de 1 M d’€ supplémentaire alloué au département des Bouches-du-Rhône.
BJ, JJ, BP, JFS – Juillet 2017
Réalisé avec le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche, la SCET, l’IUAR d’Aix-en-Provence
______________________________
[1] Extrait d’une brochure intitulée : Rénovation urbaine dans le Nord – Témoignage d’un architecte-conseil de l’Etat (novembre 2015).
[2] Le Progrès du 19 janvier 2001 : « La Duchère : la barre est chère mais elle passe ».
[3] Comme la ville de février-mars 2005 : « Faut-il détruire les grands ensembles ? »
[4] Thèse de décembre 2012 : « La démolition des immeubles sociaux. L’urbanisme entre scènes et coulisses ».
______________________________
A suivre :
B. La scène urbaine et ses acteurs : de la conception à la réalisation
1. L’articulation « disciplinaire » des dimensions urbaines
a) Du peuplement des grands ensembles à la société urbaine
b) Quand la question foncière est mise sous le boisseau alors que la culture passe sur le devant de la scène
c) De la forme urbaine au paysage urbain
d) De l’espace public à l’espace commun
_______________________________
Pour m’écrire : serre-jean-francois@orange.fr
La ville à la croisée des chemins - Littérature de l'urbanité 