XVI – TROIS SITES EMBLEMATIQUES DE RENOUVELLEMENT URBAIN : la gouvernance

Chères lectrices, chers lecteurs

Dans l’Introduction générale à l’Histoire de l’Europe urbaine, Jean-Luc Pinol écrit :  » … la ville est un phénomène total où se condensent l’économique et le social, le politique et le culturel, le technique et l’imaginaire et, partant, toute approche fractionnée qui privilégierait un domaine unique au dépend des autres manquerait de pertinence […]. » C’est que « ville et société ne se comprennent que dans leurs interrelations ».

De même qu’on ne peut pas détacher les déterminations géographiques des causalités historiques, on ne saurait pas plus dissocier la promotion des populations urbaines du développement économique qu’isoler l’attention portée à la forme urbanistique et architecturale des villes de celle qui devrait l’être à la condition sociale de leurs habitants.

Dès lors, pourquoi, depuis que la politique de la ville existe, cet acharnement à dénoncer la dissociation de l’urbain et du social dans le traitement des maux de la ville s’il est aussi évident qu’elle constitue un tout indissociable, la preuve étant qu’elle est vécue comme tel par le citadin, bien placé pour le savoir ? 

C’est pourtant là que se situe le problème, dans la théorie aussi bien que dans la pratique, et il ne suffit pas de le balayer d’un revers de main pour le voir résolu : ne vivant pas dans et par la ville comme le citadin, l’expert qui se penche à son chevet, de par la prise de distance que requiert l’exercice de son art, en perd la vue d’ensemble. Prisonnier du découpage « disciplinaire » hérité de l’université, il serait vain de croire qu’il pourrait s’en affranchir dans la pratique, qui ne fait que reproduire la division du travail universitaire.

D’où l’importance primordiale de ce qu’il est convenu d’appeler la « gouvernance », censée, en rompant les hiérarchies traditionnelles, mieux assurer la coordinations des acteurs et la convergence des disciplines pour retrouver le vécu enseveli sous les strates du savoir accumulé. Encore faut-il que les habitants ne soient pas oubliés. L’examen des modalités, non plus seulement de leur association, mais bel et bien de leur pleine implication, fera l’objet de notre prochain article.

En attendant, bonnes fêtes de fin d’année et, accessoirement, bonne lecture.       

Mairie de La Courneuve

1. La gouvernance à travers les modes d’action et de pilotage

La loi Borloo de 2003 avait privilégié la rénovation physique. Les violences urbaines de l’automne 2005 ont attiré l’attention sur l’importance à accorder aux aspects sociaux (cf. le lancement de la dynamique « Espoir banlieues » et la promulgation de la loi pour l’Egalité des Chances en mars 2006), mais sans pour autant inverser les priorités par rapport à l’urbain. La loi Lamy de 2014 a traduit sur le papier une volonté d’équilibre, mais en maintenant au sommet la séparation entre les organes respectivement en charge de la rénovation (Agence Nationale de Rénovation Urbaine : ANRU) et du renouvellement urbain au sens large du terme (Commissariat Général à l’Egalité des Territoires, CGET, héritier de l’Agence Nationale pour la Cohésion Sociale et l’Egalité des Chances, Acsé, regroupée avec la DATAR et le Secrétariat Général du Comité Interministériel des Villes).

La vogue est à la gouvernance. Le terme en a émergé dans notre langue dans les années 1990 après un détour par l’anglais. Il était à l’origine lié au new public management, expression du libéralisme ramenant l’Etat à une fonction de régulation et d’animation sur les ruines de l’Etat-Providence. Mais la gouvernance, en matière de politique de la ville, doit être entendue dans un sens plus restreint qui recoupe celui, ancien, entre administration de gestion et administration de mission. Cette dernière notion a en effet été introduite en 1956 par Edgard Pisani[1], dans un autre contexte − celui de l’aménagement du territoire – après qu’ait été fait le constat de l’inadaptation des administrations traditionnelles pour traiter de problèmes complexes appelant des solutions innovantes, lesquelles nécessitaient le recours à  l’interdisciplinarité et, dans le domaine de l’action, à la transversalité.

Tel est bien le cas de la politique de la ville au niveau national, avec toutefois la double particularité suivante. D’une part, le ministre en charge de la ville (Patrick Kanner en avril 2017), auquel est rattachée la secrétaire d’Etat chargée de la ville (Hélène Geoffroy) et l’ANRU, l’est aussi de la jeunesse et des sports, administration de droit commun. D’autre part, le délégué territorial de l’ANRU est le préfet du département. Quant au CGET, qui a remplacé l’Acsé, il est rattaché au premier ministre. Pas certain que la politique de la ville soit gagnante à cette dissymétrie.

Dès lors qu’il y avait séparation au sommet, la coordination des acteurs ne pouvait se faire qu’au niveau local, où les situations sont, à cet égard, très diverses. La politique de la ville y est représentée par des préfets délégués à l’égalité des chances (le terme a disparu au sommet de l’Etat, mais est maintenu à sa base) ou des sous-préfets à la ville, administrations de mission. En tant qu’ils sont placés sous l’autorité des préfets de département, on peut se poser la question de savoir s’ils jouissent de toute la latitude que requiert l’exercice de leur mission. En contrepartie, on pourrait escompter que ce lien avec une administration traditionnelle de gestion favorise la communication et les échanges entre les administrateurs en charge de la politique de la ville et ceux qui le sont du droit commun, et que l’application des directives venant de la politique de la ville, problématique au niveau national, en serait facilitée au niveau local. Avec à terme la perspective du rattrapage par les quartiers prioritaires de leur retard de développement. Mais à entendre les délégués des préfets rencontrés, les initiatives de la politique de la ville se heurteraient encore à la résistance des administrations traditionnelles.

Comme quoi, parler de gouvernance en lieu et place de système politico-administratif local[2] ne rendrait pas mieux compte de la réalité, la première notion, par son étendue et sa flexibilité, englobant la seconde mais ne s’y substituant pas [3].

a)    Les Quatre-mille de La Courneuve : un pilotage intercommunal mais des modalités de réalisation différenciées au nord et au sud

Sur le plan administratif, on notera tout d’abord qu’en Seine-Saint-Denis la politique de la ville est déconcentrée en sous-préfecture où le délégué du préfet a son bureau. L’efficacité de l’action publique bénéficie-t-elle de cette imbrication de la politique de la ville dans l’administration de gestion ? La question reste posée. D’autant que si les questions de rénovation urbaine continuent d’être traitées par les administrations de droit commun, la direction régionale et interdépartementale de l’Hébergement et du Logement en l’occurrence, les questions sociales sont, pour ce qui concerne les quartiers prioritaires, renvoyées sur la politique de la ville, malgré l’existence d’une direction départementale de la Cohésion Sociale[4]. Aussi, la différence de traitement, pour compréhensible qu’elle soit vu la technicité des opérations de rénovation,  repose-t-elle la question lancinante de la priorité devant être accordée au rattrapage du droit commun dans ces quartiers.

Le pilotage des 4000 de La Courneuve est quelque peu bancal car, si l’Etablissement Public Territorial Plaine Commune est bien compétent pour conduire les opérations de rénovation urbaine et l’accompagnement social relevant de la politique de la ville, d’une part la mise en oeuvre du contrat de ville dépend de la commune, confiée à un de ses agents, d’autre part la culture, hormis la lecture publique du ressort de Plaine Commune, est restée de compétence communale. De sorte que les responsables du contrat de ville et de la rénovation urbaine travaillent de façon relativement autonome ; étant toutefois précisé que l’équipe en charge de la rénovation comprend une agent de développement qui fait le lien. La situation des 4000, de ce point de vue serait à mi-chemin entre celles observées à Marseille et à Lyon, l’intégration étant à La Courneuve le fait de Plaine Commune – communauté d’agglomération, aujourd’hui établissement public territorial – qui non seulement est compétente en matière de rénovation urbaine et de politique de la ville, mais, en outre concentre l’essentiel des moyens d’ingénierie et de pilotage.

Autre particularité de l’opération de renouvellement urbain des 4000 : la différence de traitement opérationnelle des secteurs Sud, dont l’aménagement a été confié à la SEM du groupe SCET Plaine commune Développement, et Nord, réalisé en régie directe par Plaine Commune. Différence de traitement justifiée par une situation moins complexe au nord en raison d’un foncier plus homogène, propriété de Plaine Commune Habitat, qui demeure le constructeur largement dominant, alors que les lots du secteur Sud ont été attribués à divers constructeurs. Il n’empêche que le dispositif adopté pour le secteur Nord ne fait pas l’unanimité, certains de nos interlocuteurs n’ayant pas manqué de relever que Plaine Commune n’avait pas vocation à être opérateur direct et que cela avait pour effet de limiter les opportunités de péréquation du foncier. D’autres, mettent a contrario, en cause le coût de l’intervention de la SEM dans le secteur Sud. Nous n’avons malheureusement pas pu recueillir sur la question le point de vue de la directrice, sollicitée, de Plaine Commune Développement.

b)  La Duchère : un pilotage intégré et un mode de réalisation unique

La Mission Duchère relève, en comparaison, d’un pilotage beaucoup plus intégré avec à sa tête un directeur assisté d’un directeur adjoint pour la mise en œuvre des actions du contrat de ville. D’une part, elle est rattachée conjointement à la direction générale adjointe de la Métropole en charge du développement urbain et du cadre de vie et à la direction générale adjointe de la ville de Lyon en charge de l’urbanisme ; d’autre part, elle regroupe en son sein quatre pôles : habitat et gestion sociale urbaine de proximité, économie et zone franche urbaine, projet social (dont le projet éducatif local et l’Atelier Santé Ville), communication et concertation.

L’intégration est aussi facilitée du fait que les compétences du département du Rhône, fait unique dans l’Hexagone, sont exercées par la nouvelle Métropole à l’intérieur du périmètre d’agglomération, notamment les compétences relevant du secteur social. Il faut toutefois noter que la culture, qui est un des axes primordiaux du développement de la ville, et par ricochet de celui du  quartier de La Duchère, reste du domaine réservé de la ville de Lyon, de même que la prévention et la sécurité, ce qui n’empêche pas des relations plus ou moins étroites avec la Mission Duchère.

Enfin la désignation de la Société d’Equipement du Rhône et de Lyon (SERL) en tant qu’opérateur de la rénovation dans le cadre d’une Zone d’Aménagement Concerté (ZAC), alors même qu’elle avait été l’aménageur du grand ensemble, a constitué un atout incontestable, bien que du point de vue même des responsables ce fait ne soit pas « vendeur » en raison de la défaveur qui s’attachait à l’urbanisme du grand ensemble. Les maîtres d’œuvre n’en ont pas moins apprécié d’avoir affaire à un aménageur détenteur de la mémoire du quartier sans qu’on lui tienne rigueur des griefs formulés à l’encontre du projet d’urbanisation initial.

La Mission Duchère, épaulée sur le plan opérationnel par la SERL, joue ainsi un rôle clé dans la coordination des acteurs du développement local, même si la culture et la prévention et sécurité demeurent à la périphérie de son action. Cette dernière reflète bien l’imbrication étroite des dimensions sociales, économiques et culturelles du renouvellement urbain  dont la portée se joue, comme sur les autres sites sur plusieurs plans, mais avec des spécificités :

  • Celui du rapport entre les prérogatives de droit commun, réparties au niveau local entre la ville et la métropole, et les attributions spécifiques de la politique de la ville relevant de la Mission Duchère ;
  • Celui des relations avec les services de l’Etat, avec cette particularité que le secrétaire général de la préfecture du Rhône cumule ses fonctions avec celle de préfet à l’égalité des chances sous l’autorité du préfet de région et préfet du Rhône, auquel sont rattachés la direction départementale des Territoires (DDT) et la direction des départementale de la Cohésion Sociale (DDCS);
  • Celui des relations avec les organismes et institutions périphériques qui relèvent soit de l’Etat (Pôle Emploi), soit de la métropole ou de la ville (la Maison de l’Emploi et de la Formation), soit, principalement, de la société civile (les centres sociaux ou la Maison des Jeunes et de la Culture), ou avec les compagnies théâtrales et structures à vocation artistique et culturelle, nombreuses sur le quartier ;
  • Celui, enfin, de la relation avec les habitants représentés à l’origine par le Groupe de Travail Interquartier (GTI), puis par le traditionnel Conseil de quartier, et enfin par le tout nouveau Conseil citoyen pour la mise en œuvre du principe de coconstruction posé par la dernière loi de programmation pour la ville.

La complexité du réseau ainsi tissé, verticalement et horizontalement, ne va évidemment pas sans tensions, qui ont historiquement marqué les relations entre les acteurs, mais elles sont amorties aujourd’hui grâce à l’expérience acquise et aux rapports personnels entre intervenants qui ont permis, sinon de compenser, du moins d’atténuer les distorsions entre entités dont les missions et compétences sont susceptibles d’empiéter les unes sur les autres. En outre, la circulation des informations et les échanges de bons procédés a été facilitée par le jeu des mises à dispositions (entre, par exemple, la Maison de l’Emploi et de la Formation ou la mairie de Lyon et la Mission Duchère).

De sorte que l’on peut, sans s’abuser, avancer avec le Comité d’Evaluation et de Suivi de l’ANRU[5] « qu’une équipe de projet incluant, sur un pied d’égalité, des chargés de mission respectivement en charge des volets urbain, social, économique, éducatif, culturel, etc. du projet est infiniment préférable à la spécialisation des organisations sur l’un ou l’autre de ces champs. La mission GPV de la Duchère peut servir ici de modèle. » Le CES de l’ANRU n’en avait pas moins relevé en 2010, que si les comités de pilotage politique de la rénovation urbaine et du Contrat Urbain de Cohésion Sociale (CUCS) avaient fusionné, ils ne s’étaient pas réunis depuis plusieurs années !

Le pilotage est bien ainsi partie intégrante de la gouvernance, néologisme désormais vulgarisé pour exorciser la peur des hiérarchies que les démocraties contemporaines honnissent, au risque de leur effondrement. Nous nous garderons d’entrer dans ce débat entre intellectuels, que nous évoquons ici simplement pour rappeler que pour « faire société », selon la terminologie en vogue, il faut d’abord que les acteurs sachent « faire système » ainsi que l’exprime Kirszbaum, mais système adossé à une population, et une population plus captive que libre de ses choix d’installation, du moins avant que la rénovation ne produise ses effets.

c) Les quartiers Nord de Marseille : un ménage à deux face à une multiplicité d’opérateurs

Dans le cas des quartiers Nord de Marseille, le traitement des problèmes urbains et sociaux est confié séparément à deux Groupements d’Intérêt Public (GIP) : Marseille Rénovation Urbaine (MRU) pour les premiers et le GIP Politique de la Ville pour les seconds. Le GIP Politique de la ville a été créé en l’absence de service politique de la ville à Marseille. De sorte qu’on a affaire à deux structures ayant des cultures différentes et intervenant avec des logiques qui leur sont propres, l’action de MRU étant très territorialisée en comparaison de celle du GIP Politique de la ville plus diffuse. Faute de comité de pilotage par projet, ce sont les conseils d’administration des deux GIP qui en font fonction avec un bureau de coordination stratégique créé en vue du rapprochement des structures. Dans les faits la coordination passe par les directeurs de projet accompagnés des délégués du préfet. Les équipes des deux GIP – comment d’ailleurs pourrait-il en être autrement – n’en coopèrent pas moins, conscientes qu’elles sont des enjeux et de l’intérêt de faire prévaloir une vision globale intégrant les aspects urbains et sociaux, dans le sens le plus large du terme de renouvellement urbain. Mais, il ressort aussi des entretiens menés, que le GIP Politique de la Ville souffre quelque peu d’être à la « remorque » de MRU, qui, de son côté, face à l’importance des moyens en personnels de la politique de la ville est tenté de puiser dans les ressources de celle-ci pour les besoins de la rénovation urbaine : « Avec plus de moyens financiers mais moins de personnel, nous a confié un représentant du Groupement d’Intérêt Public en charge des aspects sociaux, MRU se croit justifier de demander plus au GIP politique de la ville en termes de moyens humains. » Autre constat significatif : si les équipes Politique de la Ville participaient régulièrement au Comité de suivi du Programme de Rénovation Urbaine, le GIP rénovation urbaine était beaucoup moins assidu au Comité de suivi du Contrat de Cohésion Urbain et Social, Contrat de Ville aujourd’hui : « Pourtant, nous a confié un représentant en charge de ce dernier, les problèmes qui sont posés dépassent le PRU, d’où la nécessité d’avoir une vision élargie. »

Autre handicap, l’absence d’opérateur pour l’aménagement. La compétence d’un groupement d’intérêt public étant légalement limitée au pilotage de la conception et de la mise en œuvre ainsi qu’à la coordination des constructeurs, les réalisations concernant l’aménagement foncier et l’équipement sont du ressort des collectivités publiques compétentes en la matière : ville ou métropole. C’est ainsi que lors de notre entretien avec Daniel Hermann, élu de la Métropole Marseille Provence (MPM) et de Marie Martin-Raget directrice de l’habitat et de la cohésion sociale à cette même Métropole l’éventualité du recours à la Société Locale d’Equipement et d’Aménagement de l’Aire Marseillaise (SOLEAM) du groupe SCET a été évoquée.

Le devenir des deux GIP et du pilotage des projets est maintenant entre les mains de la Métropole, dont l’organisation est encore incertaine mais qui devrait, au regard de ses compétences, intégrer le personnel de la politique de la ville, sachant que le mandat de MRU est prorogé jusqu’en 2019 avec approbation de son budget 2016 dans de bonnes conditions de fonctionnement ; la question restant posée de l’intervention d’une société d’économie mixte (SEM) ou société publique locale (SPL), existante ou à créer, pour l’aménagement.

***

Le passage du système politico-administratif local, théorisé dans les années 60 par le Centre de Sociologie des Organisations, à la gouvernance traduit néanmoins une évolution majeure, celle de la prééminence des rapports organiques horizontaux sur les hiérarchies. Evolution dont la marque distinctive est désormais l’intégration des acteurs du développement urbain, dont les habitants, dans le processus de construction des projets et des réalisations.

BJ, JJ, BP, JFS – Juillet 2017
Réalisé avec le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche, la SCET et l’IUAR d’Aix-en-Provence

______________________________

[1] Administration de gestion, administration de mission, article de la Revue française de science politique (1956). On rappellera qu’Edgar Pisani était ministre de l’Equipement et du Logement en 1967 et qu’à ce titre il a porté la loi d’orientation foncière devant le parlement, qu’il n’a toutefois pas fait voter ayant démissionné pour protester contre le recours aux ordonnances par le premier ministre de l’époque, Georges Pompidou. C’est lui, d’autre part, qui a mené à bien la fusion du ministère des Travaux Publics et des Transports, d’une part, du ministère de la construction, d’autre part, objet d’un bras de fer entre les corps des Ponts et Chaussées, des ingénieurs TPE et des urbanistes de l’Etat, ces derniers dominant en milieu urbain (V. à ce sujet l’article de Jean-Claude Thoenig et Erhard Friedberg, Politiques urbaines et stratégies coopératives dans le tome 1 du numéro spécial de la revue de Sociologie du travail d’octobre-décembre 1969 consacré à la Politique urbaine). L’adaptation de l’organisation de l’administration à l’évolution des techniques et de la société, laquelle se heurte aux intérêts  corporatifs, est un leitmotiv de toujours. L’administration des villes, déconcentrée et décentralisée, doit aujourd’hui s’adapter aux mutations de la société urbaine, face auxquelles les politiques urbaines sont quelque peu dépassées, comme l’ancienne administration de l’équipement et du logement a, dans les années 60, dû prendre acte du passage d’une société à dominante rurale à une société majoritairement urbaine. Mais si l’obsession du développement durable a pris le pas sur l’équipement et l’aménagement la « question du logement » reste entière !    

[2] Référence à Michel Crozier et à ses épigones : Jean-Pierre Worms et Pierre Grémion, auteur du pouvoir périphérique – Bureaucrates et notables dans le système politique français (1976).

[3] La science politique est-elle une science ? Analysant les emplois du terme de gouvernance, Patrick Le Galès s’attachait, dans un article de la Revue Française de Science Politique de 1995 intitulé Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine, à en montrer la pertinence, sous réserve d’en « sociologiser » le concept indissociablement appliqué à l’économie et à la politique. Guy Burgel, de son côté, dans La ville contemporaine après 1945 tendait plutôt à faire ressortir le caractère idéologique de la notion entachée d’un flou juridique occultant des stratégies équivoques.    

[4] Il n’échappera pas que la direction de la cohésion sociale de la Seine-Saint-Denis est départementale alors que la direction de l’hébergement et du logement est interdépartementale. La différence d’échelle est logique et correspond à des objectifs, sociaux, de proximité dans le premier cas, des objectifs de diversité, donc requérant une mise en oeuvre à plus vaste échelle dans le second. Reste la prise en compte du facteur temps  pour atteindre ces objectifs, indépendant de l’échelle des territoires prise en considération.    

[5] Rapport de janvier 2010 de Thomas Kirszbaum intitulé Articuler l’urbain et le social – Enquête sur onze sites « historiques » en rénovation urbaine.

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A suivre : 3. De la participation à la coconstruction, à défaut d’empowerment

Pour m’écrire : serre-jean-francois@orange.fr

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