XVII – TROIS SITES EMBLEMATIQUES DE RENOUVELLEMENT URBAIN : de la participation à la coconstruction, à défaut d’empowerment

Chères lectrices, chers lecteurs

Si le gouvernement des villes est fondé sur le principe de démocratie, il s’en faut encore de beaucoup qu’il en soit de même de la gouvernance des projets urbains. Il y a dans cette constatation un paradoxe, comme si la proximité qui est caractéristique du projet urbain pouvait dispenser de mettre en oeuvre des démarches participatives. Le passage historique du « gouvernement » à la « gouvernance » promettait pourtant une rupture des hiérarchies traditionnelles au bénéfice de circuits de décision horizontaux incluant les acteurs au côté des experts. Et quand nous disons acteurs, c’est y compris les habitants, acteurs de leur destinée liée à un cadre de vie où ils ont des repères, à défaut de racines. C’est donc aussi du passage de la notion d’usager (développement durable oblige) à celle de «  »citoyens », indissociable du statut de « citadin », qu’il s’agit.

En promouvant la coconstruction la loi du 21 février 2014 portant programmation pour la ville et la cohésion urbaine devrait, à cet égard constituer une étape décisive dans la démocratisation des politiques appliquées à la ville. « Coconstruction » et non « empowerment » : passation de pouvoirs mais sans dessaisissement, la technicité domine trop la matière et l’intérêt général surplombe de trop haut les intérêts de proximité pour qu’il en soit autrement.

Bonne lecture, mais avant tout, puisse, chère lectrice, cher lecteur, cette nouvelle année vous être favorable, à vous, à vos proches, comme à ceux qui, ayant bien mieux à faire, ne me lisent pas.

 

X
Quartiers Nord de Marseille en chantier, avec les grues érigées à l’arrière plan

3. De la participation à la coconstruction, à défaut d’empowerment

Concernant la participation, indissociable d’un pilotage digne de ce nom, il faut considérer qu’à ce stade de la mise en œuvre de la Loi sur la programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014, on se trouve à une période charnière avec la mise en place des Conseils citoyens.

Les quartiers Nord de Marseille ont été retenus, sélectionnés avec 11 autres sites, pour expérimenter la participation des habitants réunis à cette fin autour de « tables de quartier » pour débattre des problèmes posés par l’aménagement et la gestion leurs quartiers ; dispositif inspiré des pratiques de démocratie participative au Québec. L’expérience ne semble pas avoir eu le succès escompté, les habitants estimant que, faute d’avoir été associés suffisamment en amont des opérations de rénovation, le dispositif, lancé en réponse à un appel à projets du réseau des centres sociaux s’inspirant des préconisations du rapport « Bacquet-Melmache », ne valait pas le déplacement !

A La Duchère comme à La Courneuve, la participation des habitants aux projets de rénovation urbaine était, jusqu’à présent, limitée à la conception des espaces publics ; la concertation sur l’élaboration des plans d’ensemble, sur le futur de la rénovation des quartiers relevant plus de l’information, quand ce n’était pas de la communication dans un esprit marketing, que d’une réelle participation.

***

La dernière loi sur la programmation pour la ville de 2014 a changé la donne avec l’institution des Conseils citoyens. Sauf que l’arrêté d’application du ministre de la ville prévu par l’article 7 de la loi pour déterminer les « garanties de représentativité et d’autonomie » de la structure n’étant pas paru et ayant été remplacé par une simple circulaire datée du 15 octobre 2014, leur organisation restait suspendu au bon vouloir des maires et des préfets. Une deuxième circulaire en date du 2 février 2017 est toutefois venue préciser les modalités de leur fonctionnement.  On retiendra, en outre, qu’au terme de l’article 11 de la loi, les communes et intercommunalités compétentes sont tenues de présenter à leur organe délibérant un « rapport sur la situation de la collectivité au regard de la politique de la ville, les actions qu’elle mène sur son territoire et les orientations et programmes de nature à améliorer cette situation », et que ce rapport doit être soumis à la consultation préalable des Conseils citoyens[1]. Nous n’avons eu communication de ce rapport, approuvé le 11 février 2016 par son conseil municipal, que de La Courneuve.

A Marseille, si les associations se sont mobilisées, les habitants semblent avoir boudé les Conseils citoyens, mais il est encore trop top pour établir un pronostic sur ce qu’il en adviendra. Aux dire de Nicolas Binet, directeur de Marseille Rénovation Urbaines, les Conseils citoyens «ont pu apporter un renouvellement des interlocuteurs, mais il faut sur chaque site faire émerger les citoyens concernés par les actions conduites qui ne sont pas toujours membres de ces conseils. Quel regard peut-on porter aujourd’hui sur les Conseils citoyens ? Aux 16 associatifs retenus dans chaque conseils on va arriver seulement à compléter avec les vrais gens, après on verra si ça améliore le dispositif. Mais cela n’apporte pas une réponse large sur les questions urbaines (comme à Rennes) ; on est sur des quartiers en difficulté, pas sur la ville. L’enjeu de la concertation est énorme, mais le Conseil citoyen n’est pas la réponse unique, c’est une façon de faire émerger des gens, mais il y a beaucoup d’énergie mobilisée la dessus sans que cela permette de faire avancer  les problèmes concrets. »

A La Courneuve, selon une information de source communale, non confirmée par la sous-préfecture, la préfète déléguée se serait résignée à ne pas associer le Conseil citoyen au contrat de ville compte tenu des problèmes de calendrier. Quoiqu’il en soit, l’instance de coconstruction est en place, sinon en ordre de marche, mais dépourvue de forme juridique et de président (tout comme à La Duchère). Du coup, le maire a mis en chantier avec l’aide de son Service de la Démocratie participative et de la Vie associative une Charte de concertation des habitants soumise en juin 2016 au Conseil Municipal et destinée à conforter la démarche à l’intention des techniciens, qui auraient une propension à s’affranchir de la participation. Il se dit convaincu de son intérêt pour faire accepter les projets et faire en sorte que les habitants se les approprient. Condition, pour le premier magistrat de la ville, qui s’est exprimé sur le sujet lors de notre entretien, d’un développement véritablement durable. On notera toutefois qu’il s’agit, en l’occurrence, de concertation et non de participation et encore moins de coconstruction telle que prévue par la loi.

C’est à La Duchère que la réunion du Conseil citoyen semble avoir réservé des surprises par l’acharnement avec lequel, au dire de deux de ses membres que nous avons rencontrés, il s’est imposé dans le paysage local ; non pour l’élaboration du contrat de ville intercommunal, incompatible avec le calendrier de l’appel à candidature, mais pour sa déclinaison territoriale. Le Projet de territoire Lyon La Duchère édité en juin 2016 est un document consistant, à l’élaboration duquel le Conseil citoyen à très activement participé et qui reprend les observations et souhaits exprimés par ses membres en annexe. Les deux représentantes du GTI que nous avons rencontrées ayant bien l’intention de ne pas en rester là et d’imposer la participation des habitants non seulement, comme avant, au Comité de suivi participatif mais également aux comités de pilotage du projet.

L’avenir dira, à Marseille comme à La Courneuve et à Lyon, si la coconstruction, inspirée du rapport de Marie-Hélène Bacquet et Mohamed Melmache[2], mais restée en deçà de l’empowerment ou « pouvoir d’agir » qu’il préconisait, tient ses promesses. Cependant, d’ores et déjà on peut faire le constat d’une réception très réservée du dispositif de coconstruction avec ses Conseils citoyens de la part de l’ensemble de nos interlocuteurs. Le fait que l’arrêté prévu par la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 devant préciser « les garanties de représentativité et d’autonomie » ne soit pas paru n’y est sans doute pas pour rien. Mais à ce fait s’ajoute la circonstance que, d’une part, cette nouvelle instance participative doublonne les Conseils de quartier (Comités de voisinage en ce qui concerne La Courneuve, non soumise à la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité instituant les Conseils de quartier, obligatoires pour les communes de 80 000 habitants et plus), et que, d’autre part, la faculté donnée par la loi de transformer les Comités de quartier existants en Conseil citoyen sous réserve de mise en conformité, n’y change rien. Car avec  les Conseils citoyens, à la différence des Conseils de quartier où les élus sont représentés, les villes, en l’absence de représentants élus, perdent la maîtrise de la concertation. On aura toutefois noté que la ville de La Courneuve à renoncé à faire présider par un élu ses Comités de voisinage.

D’une manière générale, les habitants ne sont pas dupes. Dans les quartiers Nord de Marseille comme aux 4000 de La Courneuve et à La Duchère, ils ne se satisfont pas d’un strapontin pour participer à une concertation de façade. Ils revendiquent d’être associés en amont de la conception des projets et pas seulement en aval pour la conception des espaces publics.

La timidité des politiques quant à la mise en œuvre du principe de la coconstruction confiée à des Conseils citoyens autonomes, n’en doit pas moins attirer l’attention sur les conséquences en résultant au regard de la légitimité des décisions prises sur cette base. Certes, le principe de coconstruction est en retrait par rapport à celui d’empowerment, traduit en français par l’expression « pouvoir d’agir », qui implique un pouvoir de décision (comment pourrait-on disposer d’un pouvoir d’agir sans pouvoir de décision préalable ?) susceptible de se constituer en contre-pouvoir. Certes avec la coconstruction telle que prévue par la dernière loi de programmation pour la ville, le risque de dessaisissement du politique se trouve réduit, mais à condition que le rapport de force soit équilibré entre usagers et élus dans le pouvoir de « construire » les projets, lequel n’est pas un pouvoir de « décision ». En revanche la composition bipartite des Conseils citoyens avec un collège habitants représentant au minimum 50% des membres du Conseil et un collège réservé aux représentants des associations et acteurs locaux à l’exclusion de représentants des élus, pose un problème : celui du nécessaire « bouclage politique » des dispositions envisagées par cette instance et de la légitimité des décisions prises en son sein.

Du moins en écartant la notion d’empowerment ou « pouvoir d’agir », l’ombre d’une ambiguïté a-t-elle été évitée. Cette dernière notion pouvant, en effet, recouvrir deux sens contradictoires conduisant à des pratiques antinomiques :

  • l’opportunité pour les habitants de s’en saisir pour construire un cadre de vie à leur image, correspondant à leurs besoins et aspirations qu’ils seraient les mieux à même de connaître, avec toutefois le risque de négliger les répercussions sur l’environnement proche et lointain, celui de l’agglomération notamment ;
  • la tentation des politiques, à l’inverse, de se désengager en reportant la charge sur les habitants, quitte à les assister en mettant a minima à leur disposition des moyens opérationnels et des aides sociales qu’ils auraient de toutes façons accordés, et qui ne grèvent qu’à la marge le budget de la collectivité[3].

On considèrera que dans les deux cas, le second plus que le premier, le risque est d’accentuer encore la fracture urbaine déjà passablement entamée : dans le premier cas par défaut de vision globale, celle correspondant aux intérêts de l’agglomération ; dans le second par désintérêt des politiques pour les périphéries  confortées dans leur ghetto, quand la préoccupation première n’est pas de les entourer d’un cordon sécuritaire.

Persistons, donc à parier sur les gains à attendre de la coconstruction pour la démocratie, en espérant que les parties prenantes des projets sociaux-urbains, entérinant, telle que nous l’envisageons, la primauté de la société urbaine sur l’urbanisme, jouent le jeu, dont les modalités pratiques restent encore à définir et expérimenter. C’est que l’« enjeu » précisément est fondamental pour qui cherche la bonne articulation à faire prévaloir entre les dimensions de l’« urbain », au sens large du terme, relevant de disciplines différentes qui peinent à trouver le bon niveau de communication. Si l’objectif d’intégration passe par la collaboration des représentants de ces disciplines, il importe de résister au corporatisme et de dégager de la logomachie disciplinaire un « langage commun » dont les habitants et usagers de l’espace urbain sont les porteurs légitimes. C’est en ce sens que la participation, sous quelque dénomination que ce soit, constitue le passage obligé de l’interdisciplinarité, toujours invoquée mais si difficile à mettre en pratique. De même que la « culture au quotidien » défie le clivage traditionnel entre culture populaire et culture classique, de même le « langage commun » transcende les frontières disciplinaires. En s’insinuant entre des disciplines figées, assurées de leur savoir, en s’y introduisant de force, il les libère de leur carcan pour faire prévaloir une imagination pratique qui leur est étrangère. Les grandes découvertes n’émergent-elles pas des interstices qui divisent les savoirs scientifiques, les innovations de la confrontation de la technique avec la pratique des usagers ?

Il ne faut toutefois pas se faire d’illusion sur la capacité de la démocratie participative à se substituer à la démocratie représentative, certes affaiblie, mais incontournable à l’échelle d’une agglomération (et a fortiori d’une nation ou d’une région supranationale comme l’Europe) ; la première, étant juste capable de pallier les limites de la seconde par une meilleure prise en compte des intérêts des citoyens-citadins, ce qui est loin d’être négligeable.

BJ, JJ, BP, JFS – Juillet 2017
Réalisé avec le soutien de l’Institut CDC pour la Recherche, la SCET et l’IUAR d’Aix-en-Provence

___________________________

[1] Le contenu dudit rapport et les modalités de son établissement ont fait l’objet d’un décret d’application en date du 3 septembre 2015.

[2] Citoyenneté et pouvoir d’agir dans les quartiers populaires (juillet 2013).

[3] C’était la politique suivie par l’ex Premier ministre de Grande Bretagne, David Cameron. On ne manquera pas de relever que la généralisation d’un revenu de base à tous les citoyens  quelque soit leur situation économique (ou revenu universel), ardemment débattue lors des primaires de droite et de gauche (mais plus à gauche qu’à droite !), comporterait le même risque de désengagement de l’Etat de ses responsabilités sociales. A cette différence près que l’impact budgétaire serait sans commune mesure avec celui d’une politique d’empowerment local.

____________________________

A suivre : 4. Essai de typologie et limites d’une comparaison

Pour m’écrire : serre-jean-francois@orange. fr

Répondre

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion /  Changer )

Photo Google

Vous commentez à l'aide de votre compte Google. Déconnexion /  Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion /  Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion /  Changer )

Connexion à %s