Palais Bourbon : façade nord dessinée par Bernard Poyet sous Napoléon 1er – Photo Wikimedia Commons
La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine du 21 février 2014 à la lumière des analyses et propositions d’Eric Maurin, Laurent Davezies, Jacques Donzelot et Milena Doytcheva
Nota : Afin de ne pas alourdir le texte, la comparaison avec les dispositions des lois Borloo de 2003 et 2006 a été reportée en notes de bas de page.
A quoi bon réaliser des enquêtes, échafauder des théories et réaliser des études si ceux qui nous gouvernent et les praticiens, dans leur foulée ou en dehors, ne cherchent pas à s’en inspirer, non sans avoir pris la juste mesure du contexte socio-économique et peser le poids du réel.
1 – Rappel des orientations de recherche
Quatre auteurs, dont les recherches relèvent de disciplines différentes, ont retenu notre attention en raison du regard contrasté qu’ils portent sur la société en mouvement et ses marges tentées par…, ou contraintes au repli sur soi (ghettoïsation sous ses deux formes extrêmes).
Eric Maurin[1] se veut le théoricien du séparatisme social (point de vue du statisticien pour qui l’objectivité des statistiques sert de caution à des interprétations d’ordre psychosociologique). La dynamique de la société postindustrielle a pour conséquence de pousser vers le haut les groupes sociaux les plus favorisés responsables de la constitution des ghettos du Gotha et, par suite des stratégies d’évitement mise en œuvre, de la ghettoïsation des laissés-pour-compte. En vertu de cet angle de vision psychosocial et de sa foi en la capacité des classes moyennes de rebondir, il dénonce les effets stigmatisants de la politique de la ville, laquelle contribue à enfermer les destins dans les territoires à eux assignés, et préconise la mise en mouvement des plus défavorisés en mobilisant la panoplie des aides à la personne, au déménagement en particulier, ou en ayant recours au busing.
Laurent Davezies[2] tempère la charge en analysant les déterminants économiques de la fracture territoriale venue, à la faveur des transformations de l’économie, doubler la fracture sociale. La compétitivité est introduite dans l’analyse en substitution des paramètres psychosociaux mis en avant par Maurin. Comme lui, il appelle à un sursaut en vue de donner aux groupes sociaux défavorisés les moyens d’une mobilité leur permettant d’échapper au piège du territoire, en s’appuyant sur l’exemple anglo-saxon. Mais, à la différence d’E. Maurin, il estime devoir tenir compte de contextes culturels spécifiques de part et d’autre de l’atlantique et de la Manche et prône, pour le cas français, la mise en œuvre de mécanismes d’ajustement combinant incitation à la mobilité et recours à la solidarité.
Jacques Donzelot[3], ne préjugeant ni des mécanismes économiques à l’œuvre, ni des motivations collectives des groupes sociaux, fonde son modèle de société urbaine à trois vitesses sur une analyse purement sociologique. Les formes de l’entre-soi correspondant aux dynamiques sociales repérées n’apparaissent que comme les conséquences territorialisées de ces dynamiques. Dénonçant, après beaucoup d’autres, le mythe de la mixité sociale, il privilégie, comme Maurin et Davezies, la mobilité, mais c’est pour dépasser le dilemme dans lequel s’est enferrée depuis 40 ans la politique de la ville et faire en sorte que le pouvoir soit donné aux habitants (empowerment) et que la « politique de la ville » évolue vers « une politique pour la ville » intégrée dans une stratégie urbaine cohérente avec la géographie et des objectifs sociaux.
Milena Doytcheva[4], enfin, axe son analyse sur la question des discriminations et, approfondissant les mécanismes à l’œuvre et les politiques censées les contrecarrer, appelle au dépassement des antinomies entre discriminations positives personnalisées et actions territorialisées, relevant respectivement des traditions anglo-saxonnes et continentales. Ce qui du côté français suppose qu’on renonce à s’arcbouter sur des principes de philosophie politique qui contredisent par trop l’évolution de la société française, et que l’on accepte de reconnaitre les différences sans préjudice d’une cohésion sociale que le mythe de l’unité nationale et de l’universalisme républicain est devenu impuissant à fonder. Ce, en raison de la fragmentation de la société confrontée à l’ouverture des frontières. L’analyse sociologique lève le voile sur les présupposés qui inspirent les politiques.
Quatre analyses, parmi d’autres, partageant un même constat à partir d’angles de vue différents ouvrant sur des perspectives dont les orientations sont contrastées.
Comment la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine peut-elle être perçue à travers le prisme de ces analyses ? Comment situer ses dispositions entre les deux pôles que constituent la tradition républicaine française, d’une part, le pragmatisme anglo-saxon, d’autre part ?
2 – Les philosophies qui inspirent les politiques de la ville de part et d’autre de l’Atlantique et de la Manche :
En guise de grille de lecture, rappel des principes de base sur lesquels reposent ces philosophies sociales et politiques :
– Du côté du pragmatisme anglo-saxon
L’intérêt prime sur l’idée, le but à atteindre sur les moyens mis en œuvre, l’égalité réelle sur l’égalité de traitement, l’égalité comme résultat en aval des processus sociaux sur l’égalité des chances en amont. On est dans une démarche empirique de type bottom up. Ce sont les personnes qui sont ciblées par les politiques sociales, éventuellement à travers les territoires. La discrimination positive (affirmative action), si elle est justifiée par la situation économique et sociale et la conjoncture, s’appliquera d’abord aux personnes. La diversité ethnique est reconnue dans un cadre communautaire pour autant que la cohésion nationale n’est pas menacée. D’où une conception réparatrice de la justice, plus proche de l’équité que de l’égalité formelle et visant à corriger des inégalités d’origine ethnique (naturalisation des problèmes). Les politiques d’insertion visent, plutôt qu’à les supprimer, à rendre les différences compatibles avec la cohésion sociale. A l’encontre de l’intérêt général, la conception anglo-saxonne du bien commun, implique la conciliation des intérêts particuliers et non leur négation. L’empowerment, en conférant aux communautés locales la maîtrise de leur développement, est censé garantir la paix sociale.
En bref, l’humanité est appréhendée dans sa diversité, et l’action est rapportée à la réalité sociale.
– Du côté de la France républicaine
Les idées, expression des valeurs de l’idéal républicain, l’emportent sur les intérêts et, en conséquence, par rapport aux anglo-saxons, la démarche qui guide l’action publique est inversée : les remèdes à une situation sociale dégradée sont déduits d’une conception des rapports sociaux que l’Etat se donne et non induits du contexte social. On est dans une démarche top down de type spéculatif. La diversité est occultée par l’égalitarisme. Ce sont les territoires qui sont visés par l’action publique. La discrimination positive, dérogatoire au principe d’égalité de traitement, s’appliquera en priorité aux territoires érigés en « voile d’ignorance ». En vertu de quoi, un principe de traitement préférentiel est substitué au traitement différentiel mis en œuvre par les anglo-saxons plus respectueux de la diversité du corps social[5]. L’objectif d’égalité des chances reposant sur la méritocratie dans le respect de la liberté individuelle, n’est pas pour autant abandonné. Bien au contraire : la philosophie du droit fondée sur la justice redistributive vise à corriger les inégalités de condition en amont de la compétition sociale. Par voie de conséquence, la diversité ethnique n’est pas reconnue au niveau de la nation, dont l’unité est sacrée, et l’universel est la marque de l’humanité. L’intégration à la française contredit l’insertion anglo-saxonne en ce qu’elle tend à l’effacement des différences. L’objectif de mixité sociale s’oppose à la reconnaissance des communautés ; elle vise à prévenir toutes concentrations de minorités susceptibles de porter atteinte au mythe de l’unité nationale. La conception de l’intérêt général à la française représenté par les institutions issues du suffrage universel constitue un obstacle à la prise de pouvoir, au niveau local, du citoyen sur ses affaires.
En bref, l’universel républicain va de pair avec l’unité de la nation et les modalités de l’action sociale sont déduites de la conception unitaire de l’Etat. En conséquence de quoi, la démocratie participative ne saurait ébranler les pouvoirs démocratiquement élus.
Si délaissant les principes, on observe la réalité, les pratiques ne sont pas aussi tranchées. Il n’en demeure pas moins des tendances contradictoires qui contribuent à orienter les politiques diversement, malgré les convergences des situations sociales et économiques que la mondialisation impose.
Aussi, plutôt que d’opposer de manière irréductible l’idéalisme républicain au réalisme anglo-saxon, on s’attachera à confronter des points de vue ménageant des compromis pour l’action compatibles avec les valeurs de la République.
3 – Analyse de la loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine
D’où l’intérêt de distinguer le niveau des principes sur lesquels s’appuie la politique de la ville et des objectifs qui en découlent (polity), d’une part, de celui de la méthode et des moyens mis en œuvre pour les atteindre, d’autre part, de celui de l’action (policy), en dernier lieu ; sachant que c’est la méthode qui permet de passer des principes à l’action. Alors que les principes reflètent un idéal, la méthode donne prise sur la réalité (politics). Dans ce qui suit nous laisserons pour le moment de côté les actions.
Nous prendrons en particulier comme base de l’analyse les documents suivants : « 27 décisions pour engager le changement » approuvées par le Comité interministériel des villes du 19 février 2013, la conférence de presse du 8 octobre 2013, le discours de présentation du projet de loi aux parlementaires par François Lamy le 22 novembre 2013, l’exposé des motifs de la loi, son étude d’impact, ses dispositions définitivement adoptées, les débats parlementaires et le dossier de presse.
– Des principes aux objectifs : l’inspiration philosophique
Du côté des principes, on relèvera, d’une part, que la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, en renouant avec le renouvellement urbain[6], rompt à la fois avec la Loi Borloo de 2003, qui avait mis en avant la rénovation urbaine et dissocié les actions portant sur le bâti et l’amélioration du cadre urbain de celles à caractère social[7] ; d’autre part, que la loi nouvelle cherche à dépasser les antinomies résultant de l’application de politiques s’inspirant de philosophies inscrites dans des traditions culturelles dont les sources sont profondément enracinées dans l’histoire : anglo-saxonnes et françaises.
D’emblée, l’article 1 de la loi pose que « la politique de la ville est une politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés et leurs habitants. » La rupture avec le dispositif mis en place par Jean-Louis Borloo est nette. Le lien est établi entre la cohésion urbaine et la solidarité, d’une part, entre la politique nationale et les politiques locales, d’autre part, entre les quartiers et leurs habitants, enfin[8].
L’exposé des motifs de la loi réaffirme que « l’égalité républicaine entre les territoires [est] une priorité de l’action de l’Etat ». On se situe bien dans le cadre d’une conception unitaire de la République, dont l’égalité de droit est un pilier incontournable aux côtés de la liberté et de la solidarité (la fraternité de la devise républicaine ?). Mais la démarche n’en est pas moins inductive, elle part de la réalité sociale des quartiers défavorisés dont la Cour des comptes dans un rapport de juillet 2012 avait dénoncé « les écarts de développement » qui « ne se sont pas réduits ». Elle poursuivait en soutenant qu’ « une impulsion politique forte et continue est nécessaire pour mettre fin à un paradoxe persistant : les zones prioritaires restent aujourd’hui défavorisées dans les allocations de crédits au titre des politiques de droit commun. Les nouveaux contrats uniques doivent donc notamment engager l’Etat et les collectivités partenaires à mobiliser les politiques publiques dans les quartiers en inscrivant et chiffrant les moyens engagés par chacun.[9] »
La primauté du droit commun est aussi réaffirmée dans l’exposé des motifs de la loi, qui pose comme un impératif « la mobilisation prioritaire des politiques de droit commun dont la territorialisation nécessite d’être renforcée » et dans l’article premier de la loi, qui précise que la politique de la ville « mobilise et adapte, en premier lieu, les actions relevant des politiques publiques de droit commun et, lorsque la nature des difficultés le nécessite, met en œuvre les instruments qui lui sont propres. » L’Etat a failli dans la mesure où les quartiers dits sensibles n’ont pas bénéficié, de la part des pouvoirs publics d’un traitement au moins égal aux autres. Lors de la présentation du projet de loi à l’Assemblée nationale le 22 novembre 2013, François Lamy l’a redit : « Aujourd’hui encore, les territoires qui concentrent la population la plus pauvre de notre territoire restent ceux qui reçoivent le moins d’argent public. Pendant des années, on a donné moins à ceux qui avaient le moins. Au point de traduire ces fractures sociales, en de trop nombreuses fractures territoriales. » On croît entendre Laurent Davezies[10]. Il s’agit donc bien en l’occurrence de rétablir en priorité les conditions d’une égalité de traitement en se conformant aux principes d’une justice redistributive en amont et non d’une justice réparatrice en aval. En ligne de mire, donc, cette égalité des chances à laquelle la République reste indéfectiblement attachée. Etant précisé que ces politiques de rattrapage peuvent concerner les territoires ou les personnes, mais dans ce dernier cas elles n’en sont pas moins territorialisées dans les quartiers prioritaires affectés par des inégalités par trop flagrantes. Ainsi le veut la tradition républicaine, l’égalité des chances au départ doit permettre à chacun de développer ses potentialités indépendamment de son appartenance à des classes sociales ou à des groupes ethniques et en quelque lieu que ce soit. Et ce n’est que parce que la concentration de ces groupes dans l’espace constitue un obstacle à la réalisation de l’égalité des chances que la politique de la ville intervient pour rétablir les équilibres. Dans cet esprit, les mesures discriminatoires mises en œuvre sont conjoncturelles, d’une part, et territorialisées, d’autre part : c’est l’objet des Zones d’Education Prioritaires (ZEP) et des Zones Franches Urbaines (ZFU), entre autres zones sensibles. Elles n’ont d’autres finalités que d’assurer à terme le rétablissement du droit commun, autrement-dit de permettre le retour d’une égalité de traitement, une fois la situation des quartiers concernés remise à niveau. Ce n’est qu’à ces conditions que le principe d’égalité républicain doit temporairement céder pour laisser place à des dispositions relevant de l’équité. C’est ce qui justifie le recours aux crédits spécifiques politique de la ville, qui doivent avoir un effet de levier sur les crédits de droit commun.
Du côté des objectifs immédiats, l’exposé des motifs précise, que le but recherché par la loi est « de définir les quartiers prioritaires de la politique de la ville […] en s’appuyant sur un critère englobant et objectif de revenu des habitants, mesuré à partir de références locale et nationale, et présentant à la fois l’intérêt de permettre l’émergence des territoires présentant les difficultés les plus importantes et de favoriser l’actualisation ultérieure de cette géographie prioritaire. » Géographie prioritaire resserrée et simplifiée, donc, permettant une concentration des moyens sur les secteurs les plus vulnérables en fonction d’un critère unique se substituant aux traditionnels indicateurs : celui des revenus des habitants ; la méthode retenue pour la délimitation de ces secteurs reposant sur l’établissement d’un maillage suffisamment fin sous forme de carroyage[11], pour faire ressortir les situations les plus critiques. Le souci est manifeste de circonscrire les interventions dans un dessein d’efficacité autant que d’équité, en ignorant délibérément la diversité, ethnique notamment, des populations de ces territoires. La technique du carroyage rappelle étrangement la méthode préconisée par le constituant Jacques-Guillaume Thouret en 1789 pour la délimitation, sur des bases géométriques, des départements[12]. Comme si, dans l’idéal, une population que l’on voudrait homogène ne pouvait que se caler sur un territoire non moins uniforme.
Quant au sort réservé aux ZFU, instituées en 1996 par la droite au pouvoir[13], il était suspendu à un avis du Conseil économique, social et environnemental rendu le 15 janvier 2014 et favorable à la poursuite du régime dérogatoire, mais refondu et simplifié.
Néanmoins, les interventions ne seront pas limitées aux grandes agglomérations puisque le dossier de presse prévoit qu’ « une centaine de communes prioritaires nouvelles, jusqu’à aujourd’hui oubliées de la Politique de la Ville, notamment des petites et moyennes villes en milieu rural », seront aussi concernées. Reconnaissance des difficultés que connait aussi la « France profonde » en écho aux analyses de géographes ou économistes comme Christophe Guilluy et Laurent Davezies[14].
– De la méthode et des moyens : la prise sur le réel
Au titre de la méthode, l’exposé des motifs de la loi indique que la réforme « favorise enfin une meilleure articulation entre les dimensions urbaine et sociale de cette politique. » A cet effet, les contrats urbains de cohésion sociale sont enterrés et les contrats de ville ressuscités[15]. Uniques et globaux, ils ont vocation à regrouper les programmes d’action du renouvellement urbain et les questions économiques et sociales. Dans le même esprit, une nouvelle instance d’observation et d’évaluation, l’Observatoire national de la politique de la ville, aux attributions étendues et dont l’indépendance est soulignée, se substitue à l’Observatoire national des zones urbaines sensibles et au Comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU. En outre, le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) créé par décret du 31 mars 2014 hérite, entre autres attributions (celles de la DATAR et du secrétariat du CIV), des missions de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances. Simplification et regroupement au sommet des attributions touchant à la rénovation urbaine, à l’action économique et à l’accompagnement social. Mais l’ANRU, dont la création en 2003 avait marqué une recentralisation de la politique de la ville, est toujours là. Reste à voir si ses procédures sont appelées à évoluer ?
Au chapitre de la participation, l’article 1 de la loi annonce qu’« elle s’inscrit dans une démarche de coconstruction avec les habitants, les associations et les acteurs économiques, s’appuyant notamment sur la mise en place de conseils citoyens, selon des modalités définies dans les contrats de ville, et sur la coformation. » L’exposé des motifs précise qu’elle « promeut, enfin, une association étroite des habitants à la politique de la ville érigeant en principe la dynamique participative invoquée depuis les prémices de la politique de la ville mais jamais véritablement mise en œuvre. » Référence timide à l’empowerment : renforcement de la démocratie participative plus que véritable participation démocratique[16]. Sans doute ne faut-il pas préjuger des dispositions que prévoiront les futurs contrats de ville. Enfin, des maisons du projet, lieux dédiés à la coconstruction, sont prévues.
Concernant l’échelle de traitement des problèmes et l’autorité en ayant la charge, l’exposé des motifs de la loi insiste sur le fait que « le projet de loi positionne clairement l’échelle intercommunale comme niveau de pilotage des contrats de ville » et que par voie de conséquence les compétences des établissement public de coopération intercommunale sont renforcées. Mais, suite à un amendement destiné à rassurer les maires, l’article 6 conforte, leur rôle : « Sur le territoire de la commune, le maire est chargé, dans le cadre de ses compétences, de la mise en œuvre du contrat de ville et contribue aux actions des autres signataires selon des modalités définies par le contrat de ville ». Il ne s’agit pas de court-circuiter les maires détenteurs, à l’échelon local, de la légitimité démocratique.
En outre, en vertu de la Loi relative à la modernisation de l’action publique territoriale et l’affirmation des métropoles du 19 décembre 2013, la politique de la ville fait désormais partie des compétences de plein droit exercées non seulement par les communautés d’agglomération et les communautés urbaines comme au paravent, mais aussi par les nouvelles métropoles.
Concernant l’objectif d’intégration et de cohésion sociale, la mixité sociale par l’habitat était déjà un des moyens prévus par la Loi d’Orientation pour la Ville (LOV) du 13 juillet 1991, avec la participation à la diversité de l’habitat[17] aujourd’hui abrogée, pour rééquilibrer la composition social des quartiers. La loi du 18 janvier 2013 renforce les obligations de production de logement social en faisant passer de 20% à 25% en zones tendues d’ici 2025, le quota de logements sociaux des communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) comprises dans des agglomérations de plus de 50 000 habitants. Quant à l’alternative à la mixité endogène, elle fait juste l’objet d’une mention du dossier de presse au titre de la mobilité des quartiers prioritaires vers l’emploi. Toutefois, le 7° de l’article 1 de la loi dispose qu’elle favorise « la pleine intégration des quartiers dans leur unité urbaine, en accentuant notamment leur accessibilité en transports en commun, leur mixité fonctionnelle et urbaine et la mixité de leur composition sociale […]. »
On notera qu’au croisement de la lutte contre les discriminations individuelles et territoriales, une nouvelle discrimination à l’adresse vient s’ajouter aux 19 discriminations déjà reconnues.
En termes budgétaires, enfin, les moyens alloués à la politique de la ville pour 2014 par la loi de finances sont maintenus au même niveau qu’en 2013, soit 492,7 M € en autorisations d’engagement en 2014, pour une dotation de 503,6 M € en 2013 ; étant précisé que la différence de 11 millions d’euros tient à la baisse tendancielle des dépenses enregistrées sur les zones franches urbaines. Les crédits d’intervention de l’Acsé, appelée à fusionner dès 2014 avec le secrétariat général du Comité interministériel des villes et la Datar dans le Commissariat général à l’égalité des territoires, sont reconduits à hauteur de 182 millions. Entre 2009 et 2012 les crédits du programme politique de la ville avaient diminué de 31%[18] à périmètre constant. En revanche, le périmètre du nouveau programme est divisé par 2 ou presque : 1 300 quartiers environ annoncés contre 2 492 ayant fait l’objet d’un contrat urbain de cohésion social (CUCS). Rappelons pour mémoire que le budget des dépenses de l’Etat, hors charge de la dette et pensions, s’établissait pour 2014 à 278,4 milliards contre 279,8 milliards en 2013 (en baisse de 1,5 milliards d’€, soit – 0,5% par rapport à 2013). Le programme « politique de la ville » est donc stabilisé dans un budget globalement en baisse, consécration de l’effort de l’Etat en faveur des quartiers défavorisés, mais sans commune mesure avec l’ampleur des besoins, et il faut encore attendre pour savoir quel sera l’impact du pacte de responsabilité et du plan d’économies de Manuel Valls sur le prochain budget de la politique de la ville.
D’autre part, le nouveau programme ne prévoit que 5 milliards d’euros de subventions au titre de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) sur 10 ans (2014-2024) qui permettrait au total de lever 20 milliards d’euros d’investissements pour les quartiers concernés (466 quartiers) alors que le précédent programme issu de la Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (loi Borloo) du 1er août 2003 se montait à 12 milliards d’euros susceptibles de générer au total 45 milliards d’investissements sur la période 2004-2015 (504 quartiers).
La Dotation de développement urbain (DDU) destinée aux communes les plus défavorisées déjà bénéficiaires de la Dotation de solidarité urbaine (DSU), d’un montant de 50 millions d’€ dans la loi de finances de 2012, puis de 75 millions dans celle de 2013, passe à 100 millions d’€ pour soutenir les actions à caractère économique et social.
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En fin de compte, la loi nouvelle n’échappe pas au dilemme, et entre les territoires et les gens, elle tranche plutôt en faveur des territoires pour mieux masquer les différences individuelles qui, bien que constitutives de nos personnalités, dérangent. Il s’agirait, pourtant, moins d’opposer des politiques territorialisées à des actions sociales ciblées sur les personnes que d’articuler les politiques nationales, qui visent des objectifs d’égalité formelle entre les individus ou groupes sociaux composant la nation, avec les politiques locales dont l’action s’inscrit dans des territoires dont les fractures accentuent les inégalités sociales et justifient la prise en charge d’objectifs d’équité.
L’évolution des sociétés confrontées à la mondialisation et à la dérégulation économique appelle inévitablement une convergence des politiques, mais dans le respect des traditions nationales.
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La Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine opère malgré tout, dans une relative continuité, un rééquilibrage des missions dévolues à la politique de la ville dans le sens d’une meilleure prise en compte des relations entre les interventions sur le bâti et le cadre de vie, sur le développement économique et sur l’accompagnement social des opérations. Nouvelle méthode pour un même programme d’actions sur un périmètre réduit de près de moitié en ce qui concerne les quartiers relevant de la politique de la ville, mais dont l’enveloppe financière réservée à la rénovation urbaine est diminuée de plus de la moitié. Enfin, si le lien est par ailleurs bien établi avec les politiques urbaines dans le cadre des agglomérations ou des futures métropoles, concernant la région parisienne, qu’en est-il du Grand Paris ? quelles places pour les banlieues par rapport aux gares de son réseau de transport express et aux pôles de développement économique ?
Quoi qu’il en soit, l’esprit de la loi reste marqué par l’empreinte des idéaux républicain avec en arrière plan la crainte que l’expression des différences ne vienne briser l’unité national ou ébranler la cohésion de la société.
La discrimination positive n’est ni de droite ni de gauche, la territorialisation de l’action publique non plus, l’inefficacité est autant de droite que de gauche, tout juste pourrait-on concéder que le développement social ferait plutôt partie des préoccupations de la gauche tandis que la droite privilégierait le traitement du bâti et du cadre urbain, plus spectaculaire[19]. Quant à l’équité ? La question mérite d’autant plus d’être posée que cette indifférenciation sur le fond, ou peu s’en faut, n’empêche pas des mouvements de balancier au gré des basculements de majorité.
Après 40 ans d’atermoiements et de palinodies des politiques de la ville, il faut rester prudent et attendre les mesures de mise en œuvre, notamment la définition des périmètres d’ici la fin du premier semestre et la signature des premiers contrats de ville appelés à remplacer les CUCS avant la fin de l’année. Enfin tout dépendra :
1) de la façon dont les acteurs noueront, sur le terrain, les fils reliant les problématiques urbaines, aux questions sociales et à l’économique, sans oublier le culturel dont les expressions, comme le rap ou les graffitis, contribuent à façonner l’univers mental de la rue[20] ;
2) de la manière, aussi, dont le pouvoir timidement concédé aux habitants sera articulé aux pouvoirs élus aux différents échelons de collectivités. C’est la tâche dévolue au pilotage des projets dans le cadre d’une gouvernance plurielle, plus horizontale que verticale.
Si les espoirs que l’on peut mettre dans cette loi se réalisent[21], alors − et à condition que les crédits budgétaires, pour autant que la conjoncture le permette, soient abondés dans les prochaines années à la mesure des besoins − on pourra dire que la loi de programmation aura effectué la synthèse entre le développement social des quartiers, à l’origine de la politique de la ville mais destiné à se couler dans le droit commun à terme, et le développement urbain, lui, jamais achevé.
Mais la « disparition » du ministre délégué auprès de la ministre de l’Egalité des territoires et du logement, chargé de la ville, au profit d’un ministère fourre-tout des Droits des femmes, de la Ville, de la Jeunesse et des Sports, dissocié de l’aménagement des territoires et de la politique du logement, ne risque-t-elle pas de fragiliser l’édifice, dont la gestation fut pourtant longuement concertée et mûrie[22] ?
Vue du centre, la banlieue est calme. Ce n’est pas faute de s’exprimer, mais trop proche trop lointaine elle ne parvient pas à se faire entendre. Prenons garde au réveil − celui du centre −, à trop attendre, ou ignorer le mal-être des relégués de la périphérie, on s’expose inévitablement au débordement de ce qui ne sera plus une parole, inaudible malgré sa force expressive, mais une violence irrépressible contre laquelle le pouvoir, dans un passé pas si éloigné, n’a su donner d’autre réponse que celle, paniquée, de l’état d’urgence !
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Addendum du 7 mai : Le déplacement de François Hollande du 6 mai à Villiers-le-Bel, scène des émeutes urbaines de 2007, peut-il être considéré par la banlieue comme un signe positif ? Enfin est-ce pure coïncidence si cette visite intervient après l’entrée de Ségolène Royal au gouvernement ?
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Prochain article :
XIX – La ville interpellée par la mondialisation
1) La ville revisitée par Jane Jacobs : de la mise en accusation du fonctionnalisme à l’éloge de la diversité
[1] V. notre article publié le 9 mars 2014 dans la série D’un ghetto l’autre : « Le séparatisme social selon Eric Maurin ».
[2] Cf. notre article publié le 16 mars 2014 dans la même série : « De la fracture sociale à la fracture territoriale : Laurent Davezies ».
[3] Cf. nos articles publiés les 31 mars, 7 et 13 avril respectivement intitulés : « Jacques Donzelot et la nouvelle question urbaine », « Jacques Donzelot et la ville à trois vitesses », « Jacques Donzelot : une politique pour la ville conforme à l’esprit de la ville ».
[4] Cf. notre article publié le 20 avril, toujours dans la série D’un ghetto l’autre : « La politique de la ville confrontée à ses idéologies (Milena Doytcheva) ».
[5] Selon les expressions de Milena Doytcheva.
[6] Cf. le Programme National de Renouvellement Urbain mis en place par le Comité Interministériel des Villes du 14 décembre 1999.
[7] On notera que l’Agence pour la cohésion urbaine et l’égalité des chances (Acsé) a été créée par la Loi pour l’égalité des chances du 31 mars 2006 et que les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) qui avaient remplacé les contrats de ville, à nouveau à l’honneur dans la nouvelle loi de programmation pour la ville, ont fait l’objet d’une circulaire datée du 11 décembre 2006. Comme s’il avait fallu attendre que les dramatiques événements de 2005 se produisent pour que le gouvernement d’alors prenne conscience de l’impératif de lier l’action sociale à la rénovation urbaine adossée à des opérations de démolition-reconstruction (rappelons à cet égard que les premières opérations de rénovation urbaine dites « rénovation bulldozer », datent d’un décret du 31 décembre 1958). L’exposé des motifs de la loi du 31 mars 2006 est, à cet égard, très révélateur : «Pour autant, un certain nombre de nos concitoyens connaissent encore aujourd’hui des situations d’inégalité des chances qui non seulement ne sont pas acceptables au regard des principes de la République mais aussi nuisent à la cohésion nationale. A l’heure où notre pays sort d’une épreuve grave, il nous faut agir : nous devons refuser l’impuissance et trouver des solutions aux problèmes des français. Nous avons également besoin de respect : nous devons nous rassembler autour des valeurs républicaines. La crise que nous venons de connaître révèle des faiblesses et des insuffisances. Les discriminations, directes ou indirectes, sont particulièrement importantes pour les personnes habitant des quartiers défavorisés et pour celles issues de l’immigration […] » Prise de conscience bien tardive consacrant la dissociation de la rénovation urbaine des actions à caractère social : difficulté à reconnaître ce que l’urbain peut devoir à l’humain et, réciproquement, ce que l’humain peut donner à l’urbain. On peut avancer que le retour à la notion de « renouvellement urbain » en 2014 marque à la fois une volonté de se démarquer des thérapies de choc inaugurées en 1958, ressuscitées en 2003, et de prendre en compte les dynamiques urbaines en relation avec les dynamiques sociales (v. à cet égard notre compte rendu du livre d’Henri Coing : Rénovation urbaine et changement social , du 30 juin 2013). Il n’est, en outre, pas indifférent de constater que les Grands Projets de Ville (GPV) mis en place en 1999 sous le gouvernement Jospin s’inspiraient déjà des mêmes principes.
[8] La comparaison avec le texte de la loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003 (loi Borloo) est significative d’un infléchissement de sens, les objectifs poursuivis sont directement affichés dans cette dernière loi sans le détour par des principes rappelant la philosophie dans laquelle s’inscrit une politique de la ville axée sur la rénovation urbaine (pragmatisme de la droite au pouvoir oblige). Ces objectifs sont posés globalement par l’article premier de la loi : « réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires ». Ils sont précisés et développés dans l’article 6 : « Le programme national de rénovation urbaine vise à restructurer, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, les quartiers classés en zone urbaine sensible […]. Il comprend des opérations d’aménagement urbain, la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la production de logements, la création, la réhabilitation et la démolition d’équipements publics ou collectifs, la réorganisation d’espaces d’activité économique et commerciale, ou tout autre investissement concourant à la rénovation urbaine.» Si l’on retrouve dans la nouvelle loi de programmation sensiblement la même liste d’opérations, on notera que la mixité sociale est associée au développement durable d’une manière beaucoup plus explicite dans la loi Borloo, comme si elle constituait une garantie de pérennité, à moins que ce ne soit l’inverse et que le développement durable ne soit à la longue un gage de mixité sociale ? D’une loi à l’autre, la démolition et la production de logements et équipements se retrouvent liées. Enfin, il n’échappera pas que la loi nouvelle recentre la politique de la ville sur les quartiers en lieu et place des zones instituées par le Pacte de Relance pour la Ville de 1996.
[9] La politique de la ville, une décennie de réformes : 17 juillet 2012.
[10] Cf. notre article publié le 16 mars 2014.
[11] Découpage du territoire national en carrés de 200 m de côté. Le critère de concentration des populations à bas revenu prend pour base un revenu inférieur à 60% du revenu fiscal médian après pondération pour tenir compte du revenu fiscal médian de l’agglomération.
[12] Les pragmatistes, à la suite de Mirabeau qui préconisait un découpage prenant plus en compte les réalités économiques et démographiques, finirent par l’emporter sur les rationalistes.
[13] Loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du Pacte de relance.
[14] V. nos articles respectivement publiés les 12 septembre 2013 et 16 mars 2014.
[15] Ils avaient d’abord été expérimentés dans le cadre du XIe plan (1994-1999).
[16] Selon les expressions de Jacques Donzelot (cf. notre article ayant pour titre : Jacques Donzelot : une « politique pour la ville » conforme à « l’esprit de la ville » publié le 13 avril 2014).
[17] Participation susceptible, dans des limites légales, d’être mise à la charge des promoteurs, sur les territoires couverts par un PLH, par les communes ou groupement de communes.
[18] Information donnée par François Lamy, ministre délégué chargé de la ville lors de la présentation du projet de loi de programmation pour la ville à l’Assemblée nationale (22 novembre 2013).
[19] Rappelons que les premières opérations relevant d’une politique de la ville avant même que l’expression ne soit consacrée datent de 1977 avec le label « Habitat et Vie sociale » sous le gouvernement R. Barre. La Commission Nationale du Développement Social des Quartiers a été mise en place après les émeutes de la banlieue est de Lyon en 1981 sous le gouvernement de P. Mauroy. Le premier ministère de la ville attribué à Michel Delebarre a été créé en 1990 sous le gouvernement de M. Rocard. La loi du 13 mai 1991 instituant la dotation de solidarité urbaine (DSU) entre communes riches et pauvres a été prise sous le gouvernement de M. Rocard. La loi d’orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991 posant un droit à la ville et affichant un objectif de mixité sociale a été signée par E. Cresson première ministre, qui succédait à M. Rocard. Les premiers contrats de ville dans le cadre du XIe plan (1994-1999) ont été lancés en 1993, année de la déroute de la gauche aux élections législatives. La Loi pour la mise en œuvre du Pacte de Relance pour la Ville du 14 novembre 1996 instituant les Zones Franches Urbaines est intervenue sous le gouvernement d’A. Juppé. La Loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (dite SRU) du 13 décembre 2000 a été prise sous le gouvernement de L. Jospin.
[20] Peut-on parler d’une culture des banlieues comme on parle d’une culture urbaine ? Ou bien faut-il qualifier les manifestations culturelles qui diffusent à partir des banlieues de contre-culture ? Ce qui est sûr, c’est qu’il ne faut pas réduire ces manifestations au rap ou aux graffitis. Le théâtre participe également de ces formes d’expression, parmi lesquelles on retiendra Illumination (s) d’Ahmed Madani donné au dernier festival d’Avignon. Rappelons aussi que pour la première fois l’ouverture du festival 2013 n’a pas donné lieu à un spectacle dans la Cour d’honneur du Palais des papes mais à la FabricA de Monclar, hors des remparts ! On n’oubliera pas non plus le travail d’écriture auquel se livrent des auteurs comme Disiz avec son dernier roman : René, Axiom avec : J’ai un rêve, ou encore HK (Kaddour Hadadi) avec : J’écris donc j’existe. Ce dernier témoigne : « Dans la littérature contemporaine, en France, il y a une école que l’on pourrait qualifier d’urbaine, qui a ce côté brut où l’on sent le rythme comme un battement de cœur, comme une rengaine, des mots qui claquent, qui frappent. Pour moi, le boxeur Rachid Djaïdani (Boumkoeur) et Magyd Cherfi, le chanteur de Zebda (La Trempe) ont fait exploser les frontières, ils ont développé cette écriture brute, urbaine, qui est presque plus faite pour se scander que pour être lue. Ils ont posé des jalons. ». (Cf. l’article de Stéphanie Binet dans Le Monde des livres du 4 mai 2012 : Ces rappeurs qui prennent la plume) Si contre-culture il y a, on est bien loin du « travail de démolition » évoqué par George Steiner : « La violence inarticulée des graffiti, le silence crispé des adolescents, les éructations du happening relèvent d’une stratégie délibérée. Les révoltés, les marginaux ont cessé le dialogue avec une culture dont ils méprisent la cruauté, les vielles escroqueries. Ils ne lui feront pas l’honneur d’une parole. » (Dans le château de Barbe-Bleue – Note pour une redéfinition de la culture). A quoi Cloé Korman, auteure des Saisons de Louveplaine, répond : « En tant qu’écrivain, tout ce que je peux, c’est faire entendre des mots. Rendre sensible le rythme d’une phrase ou d’un accent, mettre en évidence la différence des registres entre la langue du quotidien et celle, beaucoup plus solennelle, que les adolescents peuvent employer pour parler de leurs relations sentimentales. Je ne voulais pas plaquer du littéraire, mais rendre littéraire ce qui était là. » (Entretien avec Raphaëlle Leyris : Le Monde des livres du 20 septembre 2013). De quoi refermer une à une les portes du Château de Barbe-Bleue pour reprendre la métaphore de G. Steiner. (V. notre série d’articles sur Une littérature de l’espace et de la ville : 17 novembre 2013…). Et pourtant on met le feu aux bibliothèques des banlieues (70 incendies entre 1996 et 2013). Réponse de François Dubet : « […] les bibliothèques ne brûleraient pas seulement parce qu’elles dominent et parce qu’elles viennent d’ailleurs, elles brûleraient aussi parce que le conflit des légitimités culturelles est un véritable conflit politique dont l’enjeu est l’interprétation de l’expérience populaire. Et c’est la langue même de cette interprétation indigène qui serait refusée. L’incendie des bibliothèques ne serait pas seulement un geste de rage, ce serait aussi un geste politique. Les bibliothèques brûlent parce le monde populaire n’est pas entendu. » Autrement dit ce serait faute de consentir une place à la contre-culture que les bibliothèques, même transformées en médiathèques, pourtant censées être plus ouvertes, flamberaient (Que dit le feu ? article de La vie des idées du 3 avril 2014 au sujet du livre de Denis Merklen : Pourquoi brule-t-on les bibliothèques ?). On remarquera, à cet égard, que l’article 1er de la Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine garantit « aux habitants des quartiers défavorisés l’égalité réelle d’accès aux droits, à l’éducation, à la culture […] », et ce, « en tenant compte de la diversité des territoires et de leurs ressources ». Egalité réelle mais bien tempérée. La loi Borloo de 2003 ne faisait aucune référence à la culture et il faudra attendre la loi de 2006 créant l’Acsé pour que la nouvelle Agence se voit chargée de promouvoir « l’accessibilité au savoir et à la culture ». Mais, pour la nouvelle loi de programmation l’accès à la culture reste l’objectif. Et de quelle culture s’agit-il ? sinon toujours de celle de l’élite, alors que la contre-culture, valorisée et largement diffusée, contribue au même titre que la Culture à l’urbanité. L’enjeu aujourd’hui n’est plus tant de faire descendre la culture des sommets du gotha intellectuel que d’aider à l’émergence de cette contre-culture encore trop souterraine qui mérite moins que jamais le qualificatif de sous-culture.
[21] Rappelons qu’elle a fait l’objet, sinon d’un consensus vu le nombre d’abstention (157 membres de l’UMP), d’une large approbation lors du vote au Sénat le 15 janvier 2014 : 189 voix pour (dont 1 UMP et 11 UDI) et une seule voie contre.
[22] On aurait, tant qu’à faire, aussi bien pu ajouter au côté des sports la culture ! Mais est-ce que la nécessité d’un resserrement de la composition du gouvernement justifiait l’association de compétences, qui pour n’être pas sans liens aucuns, n’en sont pas moins disparates ? Les droits des femmes, la ville, la jeunesse et les sports : les droits de la femme arrivent en première position, la ville en deuxième, proximité rien moins que fortuite à l’instar de la jeunesse et des sports. Ne manquait que la culture pour clore la liste avec un peu de vernis. Comment, en outre, ne pas regretter que la politique de la ville perde son ancrage territorial, ce qui au niveau institutionnel contredit la philosophie première de la loi. Pourquoi, enfin, un secrétariat aux sports et pas à la ville ? Reste à voir comment ce programme sera décliné dans les faits par une ministre dont l’habileté à gérer son agenda politique ne sera pas de trop ! Dans le supplément Sport & forme du Monde daté du 26 avril, Najat Vallaud-Belkacem déclare, à propos de son ministère, n’avoir « aucun doute sur sa cohérence ». Puis de le démontrer : « Qu’il s’agisse des droits des femmes, de la ville, de la jeunesse ou du sport, le combat, c’est celui de l’égalité ». N’est ce pas là se payer de mots ? Du moins la créditerons-nous d’une ambition !
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